II SA/Łd 1442/01

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant ref.staż. Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...], Nr [...]; 2. określa, że uchylone decyzje nie mogą być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia[...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał M. G. wykonanie inwentaryzacji powykonawczej budynku magazynowego z częścią socjalną na działce o numerze ewidencyjnym 101 i 102/1, położonej w miejscowości W., gmina B., w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków, określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę i wystąpienie do Starostwa Powiatowego w S., Wydziału Architektury i Budownictwa z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w terminie do dnia 31.sierpnia 2001r. W uzasadnieniu orzeczenia wskazano, iż inwestor zrealizował budowę budynku magazynowego z częścią socjalną, w sposób istotnie odbiegający od warunków, określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę poprzez zmianę konstrukcji dachu, wstawienie w tylnej części budynku okna, we frontowej części budynku zlikwidowanie jednego okna i zmianie drugiego, nie uzyskując decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponieważ w trakcie przeprowadzonych oględzin ustalono ponadto, iż budynek magazynowy jest użytkowany, inwestor został zobowiązany do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Odwołanie od powyższego orzeczenia złożył M. G., podnosząc, iż dokonane przezeń odstępstwa od pozwolenia na budowę są nieistotne, w rozumieniu art. 57 ust. 2 Prawa budowlanego. Deklarując zamiar załączenia do dziennika budowy stosownych rysunków oraz zgody autora projektu, kierownika budowy i inspektora nadzoru inwentorskiego, wskazał, że konstrukcja dachu została wykonana zgodnie z projektem, a jedynie na obszarze około 8 % powierzchni podniesiono o 50 cm połać dachu. Na powyższą modyfikację uzyskano zgodę autora projektu, kierownika budowy oraz inspektora nadzoru inwestorskiego. Skarżący wskazał ponadto, iż obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie nałożony został nań w decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym nakładanie wspomnianego obowiązku ponownie dotknięte jest rygorem nieważności, bowiem dotyczy sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją ostateczną. Podniósł również, iż wybudowany obiekt nie jest użytkowany, zaś podczas oględzin montowane były jedynie i przeprowadzane próby technologiczne urządzeń, co mylnie poczytane zostało za przejaw jego użytkowania. W konkluzji wskazał, iż sposób załatwienia sprawy przez organ nadzoru budowlanego narusza ogólne zasady, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego, w szczególności art. 6, 7 i 8 k.p.a. Decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i nakazał M. G. przedłożenie w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w S. w terminie do dnia 15.października 2001r., inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, inwentaryzacji budowlanej wraz z opinią techniczną o poprawności wykonanych robót budowlanych oraz robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z przepisami budynku magazynowego z częścią socjalną , zlokalizowanego na opisanej wyżej działce. W motywach orzeczenia wskazał, iż kwalifikacja odstępstw od decyzji o pozwoleniu na budowę, dokonana przez organ I instancji jest prawidłowa. Tym samym organ nadzoru budowlanego, wobec zakończenia robót, zmuszony był wydać decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 4 Prawa budowlanego., nakładającą na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Po wykonaniu nakazanych czynności i spełnieniu wymogów zawartych w art. 57 ust. 1, 3 i 4 ustawy, właściwy organ administracji architektoniczno-budowlanej wyda pozwolenie na użytkowanie. Uchylając zaskarżoną decyzję w części dotyczącej obowiązku wystąpienia o uzyskanie pozwolenia na użytkowanie, organ II instancji wskazał, iż rozstrzygniecie w tym przedmiocie jest niezgodne z prawem. Obowiązkiem organu nadzoru budowlanego jest bowiem przekazanie dokumentów przedłożonych przez inwestora w celu wydania przez tenże organ decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Modyfikując natomiast orzeczenie w zakresie terminu wykonania nałożonych obowiązków wskazano, że przemawia za tym fakt częściowego wyczerpania go w toku instancji. Skargę na powyższą decyzję złożył M. G. wnosząc o jej uchylenie z rozważeniem "istnienia przesłanek w kierunku stwierdzenia jej nieważności". W uzasadnieniu skargi powtórzył argumentację przytoczoną w odwołaniu, precyzując, iż organy administracji dopuściły się naruszenia art. 57 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Uzasadniając zarzut nieważności wskazał, iż obowiązek dostarczenia inwentaryzacji geodezyjnej został nań nałożony już w treści decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś orzekanie w przedmiocie odstępstw od pozwolenia na budowę należy do organu właściwego do jego udzielenia, nie zaś organu nadzoru budowlanego. Zarzucił im przeto naruszenie art. 6, 7, 12 i 19 k.p.a oraz niedopuszczalne sugerowanie treści zapisów w protokole oględzin, którego mu nie dostarczono. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o oddalenie skargi, wywodząc jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazał, iż stwierdzenie przez organ nadzoru budowlanego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, wiąże się z obowiązkiem uchylenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzji o pozwoleniu na budowę, która w przedmiotowej sprawie nakładała na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie oraz wykonania inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej. W konsekwencji, zdaniem organu niezasadny jest zarzut skarżącego, iż decyzja w części dotknięta jest nieważnością. Postanowieniem z dnia 16.października 2001r. Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz rozstrzygnięcie organu I instancji naruszyły prawo procesowe w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W rozpoznawanej sprawie organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie w celu zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z warunkami pozwolenia na budowę oraz prawidłowość techniczną tychże robót. Zgodnie bowiem z treścią art. 36a ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. Nr 106 z 2000r. poz. 1126 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ostatecznej (tj. w dniu [...]), istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę, jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. W przypadku wszakże, gdy odstępstwa wspomniane są nieistotne, obowiązkiem inwestora jest dołączenie do zawiadomienia o zakończeniu budowy lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie kopii rysunków z naniesionymi zmianami w projekcie budowlanym wraz ze stosownymi oświadczeniami kierownika budowy, projektanta i inspektora nadzoru inwestorskiego (art. 57 ust. 2 cytowanej ustawy). Zasadnicze znaczenie ma zatem odpowiedź na pytanie czy dokonane przez skarżącego odstępstwa od pozwolenia na budowę miały charakter istotny czy też nieistotny w rozumieniu cytowanych przepisów. Ocena dokonywana w tej materii przez organ nadzoru budowlanego, należy do tzw. uznania administracyjnego. Nie oznacza to wszakże, iż może być dokonywana dowolnie. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał natomiast na ocenę, że inwestor dokonał istotnych odstępstw od wymogów decyzji o pozwoleniu na budowę. W aktach sprawy nie było bowiem ani wspomnianej decyzji ani dokumentacji projektowej, które można by skonfrontować z ustaleniami dokonanymi podczas oględzin kontrolowanego obiektu budowlanego. Podczas oględzin nie sporządzono także szkicu, który umożliwiłby ocenę stanu istniejącego obiektu. W zaskarżonej decyzji, podobnie jak w decyzji organu I instancji, nie sprecyzowano również, na czym, zdaniem organu nadzoru budowlanego, polega owa "istotność" odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego czy decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymczasem należy przez nie rozumieć w szczególności odstąpienie naruszające przepisy, w tym techniczno-budowlane, obowiązujące Polskie Normy oraz odstąpienie zmieniające usytuowanie, przeznaczenie obiektu budowlanego lub warunki określone w art. 36 ustawy Prawo budowlane. Nie wystarczy przy tym hasłowe zaledwie odwołanie się do brzmienia przepisu, ażeby konkluzję powyższą uzasadnić. W przedmiotowej sprawie zresztą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, dopiero w odpowiedzi na skargę wskazał art. 5 ust. 1 pkt 1 lit.f i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, dla uzasadnienia przyjętej kwalifikacji odstępstw. Ponieważ zatem w rozpoznawanej sprawie brak jest koniecznych ustaleń i ocen, które pozwalałyby na kontrolę stanowiska organów obu instancji, za słuszny uznać należało zarzut skargi, wskazujący na niewyjaśnienie sprawy w tym zakresie. Powyższe uchybienie proceduralne, pozostaje zaś w związku z ostatecznym rozstrzygnięciem sprawy, stanowiąc naruszenie art. 7 i 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Nietrafne są natomiast zarzuty naruszenia przepisów o właściwości organów administracji oraz tożsamości rozstrzygnięcia, powołane przez skarżącego dla uzasadnienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Jakkolwiek bowiem, wobec zakończenia budowy, błędne jest stanowisko Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego o obowiązku uchylenia pozwolenia na budowę, podnieść należy, iż do organów nadzoru budowlanego należy prowadzenie postępowania, stosując odpowiednio art. 51 ust. 1 –3 ustawy Prawo budowlane (art. 51 ust. 4 ustawy), w sytuacji istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13.maja 2003r. w sprawie o sygn.akt. SA/Bd 966/2003, niepubl. oraz w wyroku z dnia 13.marca 2002r., w sprawie o Sygn.akt I SA/Gd 1376/99, Monitor Prawniczy 2002/19/868). Tym samym też organy te są uprawnione do nakładania na inwestora obowiązków, określonych wspomnianymi przepisami, zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, nawet jeżeli obowiązki te zostały na inwestora nałożone uprzednio decyzją organu architektoniczno-budowlanego o pozwoleniu na budowę. Biorąc pod uwagę ujawnione naruszenie wskazanych przepisów proceduralnych, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I Instancji. Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast, orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania uchylonych orzeczeń do czasu uprawomocnienia się wyroku. Z uwagi zaś na fakt, że skarżący, pomimo doręczonego mu wraz z wezwaniem na rozprawę, pouczenia o prawie żądania zwrotu kosztów postępowania oraz prekluzyjnym terminie do złożenia stosownego wniosku, żądania w tej materii nie zgłosił, przeto o kosztach tychże nie orzekano. (art. 210 § 1 p.s.a. w zw. z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.)).