II SA/Łd 147/18

Dnia 23 sierpnia 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, , Protokolant Referent stażysta Aleksandra Banasiak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 roku sprawy ze skargi G. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego 1. oddala skargę; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić z funduszu Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi adwokat M. G.-W. prowadzącej Kancelarię Adwokacką w Ł., ul. A kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych powiększoną o należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu. a.bł. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania G.C., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] znak: [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podjęte w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z [...] Prezydent Miasta Ł., po rozpoznaniu wniosku G.C. , odmówił przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności w ramach programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w miesiącu listopadzie 2017 r. Uzasadniając podjęte rozstrzygniecie organ stwierdził, że do zadań gminy należy m.in. zapewnienie posiłku osobom tego pozbawionym. Wprawdzie stronie zaproponowano pomoc w formie ciepłego posiłku, jednak była ona zainteresowana tylko świadczeniem pieniężnym. W odwołaniu od decyzji G.C. wyjaśnił, że w agencjach pracy, do których został skierowany nie zaproponowano mu żadnej pracy na podstawie umowy o pracę. Proponowano mu wyłącznie umowę zlecenia. Odwołujący szuka natomiast stałej pracy, co wielokrotnie podkreślał w trakcie spotkań z pracownikiem socjalnym. Powołaną na wstępie decyzją z [...]. Kolegium, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257) – dalej w skrócie "k.p.a.", art. 39 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 z późn.zm.) – dalej w skrócie "u.p.s.", uchwały nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (t.j. M.P. z 2015 r. poz. 821), utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał art. 15 k.p.a., art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 2 u.p.s., a następnie wyjaśnił, że G.C. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. o pomoc finansową. W oświadczeniu z 2 listopada 2017 r. wskazał, że nie jest zainteresowany pomocą w formie obiadów w stołówce. Interesuje go zasiłek finansowy. Z ustaleń organu I instancji wynika, że odwołujący od wielu lat jest osobą bezrobotną, a jego dochód nie przekracza "kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej", wynoszącego 634 zł. Zdaniem Kolegium organy pomocy społecznej realizując postanowienia programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zobowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej zasadne jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Eliminuje to ryzyko marnotrawienia przyznanych świadczeń lub korzystania z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Podkreśliło także, że pomoc społeczna nie powinna być traktowana jako stałe źródło służące do zaspokajania potrzeb, gdyż pomoc ta ma jedynie charakter pomocniczy w stosunku do własnych starań osób w przezwyciężeniu trudnych sytuacji życiowych. Skoro zatem odwołujący nie był zainteresowany pomocą w postaci świadczenia w formie posiłku, organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił przyznania zasiłku celowego przeznaczonego na zakup posiłku. W tym stanie rzeczy SKO utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi G.C. podtrzymał argumenty przedstawione w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w załączonych do skargi pismach z 25 listopada 2017 r. i 29 grudnia 2017r. Poinformował, że 24 stycznia 2018 r. zgłosił się do agencji pracy A, gdzie został skierowany przez opiekunkę. W trakcie spotkania poinformował, że ma przepuklinę, wobec czego nie może dźwigać ani przenosić ciężarów i chciałby przed przystąpieniem do pracy przejść badania wstępne. Wówczas został poinformowany, że przy zawieraniu umów cywilno-prawnych nie są przeprowadzane żadne badania. Pracownica agencji, po proteście skarżącego, jako przyczynę odmowy podjęcia zatrudnienia dopisała na skierowaniu "brak skierowania na badania lekarskie". W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w motywach zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 marca 2018 r. starszy referendarz sądowy umorzył postępowanie w zakresie zwolnienia od kosztów sądowych i przyznał skarżącemu prawo pomocy w zakresie dotyczącym zastępstwa prawnego poprzez ustanowienie adwokata. Na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego poparł skargę i wniósł o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu, oświadczając że nie zostały one pokryte w całości ani w części. Pełnomocnik podkreślił, że skarżący nie rozumie dlaczego przed listopadem 2017 r. w takiej samej sytuacji otrzymywał zasiłek celowy, jak również w takiej samej sytuacji otrzymywał go w 2018 r. Jego zdaniem jest to złośliwość pracowników. W dniu 4 grudnia 2018 r. pełnomocnik skarżącego zwrócił się do tutejszego Sądu z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2018 r. Sąd przywrócił termin do złożenia wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 z późn.zm. – dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego i procesowego. Sąd badając w zakreślonych wyżej granicach legalność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. o odmowie przyznania G.C. zasiłku celowego na zakup posiłków w miesiącu listopadzie 2017 r. stwierdził, że odpowiadają one przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do usunięcia ich z obrotu prawnego. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1769 z późn.zm. – przywoływanej dalej w tekście jako "u.p.s.") i uchwały Nr 221 Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (M.P. z 2015 r., poz. 821) – przywoływanej dalej w tekście jako "uchwała RM". W rozumieniu art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w zw. z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 1058), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, art. 41, art. 53a i art. 91, przysługuje: osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 634 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Pomocy społecznej udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu: ubóstwa; sieroctwa; bezdomności; bezrobocia; niepełnosprawności; długotrwałej lub ciężkiej choroby (art. 7 pkt 1-6 u.p.s.). Pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości (art. 2 ust. 1 u.p.s.). Pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 u.p.s.). Osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 u.p.s.). Zgodnie z brzmieniem art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek celowy może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jak wynika z pkt V.1 uchwały RM ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 ww. ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia w szczególności: pkt 1 - dzieciom do czasu podjęcia nauki w szkole podstawowej, pkt 2 - uczniom do czasu ukończenia szkoły ponadpodstawowej lub szkoły ponadgimnazjalnej, pkt 3 - osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym - w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Z przywołanych wyżej norm prawnych, których brzmienie - w przekonaniu Sądu - nie wymaga wykładni wynika generalna zasada, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej uzależnione zostało przez ustawodawcę przede wszystkim od sytuacji finansowej wnioskodawcy i spełnienia przez niego warunku określanego mianem "kryterium dochodowego". Przyznanie zasiłku celowego w tym pomocy w zakresie dożywiania nie ma jednak charakteru obligatoryjnego, lecz fakultatywny. Ustawodawca posłużył się w przepisach art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. zwrotem "może być przyznany". Zastosowanie instytucji "uznania administracyjnego" oznacza, że organ administracyjny może przyznać wnioskowaną pomoc, choć nie jest do tego zobowiązany, nawet wówczas gdy beneficjent spełnia ustawowe przesłanki do jej przyznania. Dodać w tym miejscu trzeba, że niezależnie od podjętego rozstrzygnięcia czy to pozytywnego, czy to negatywnego na organie administracyjnym spoczywa obowiązek rzetelnego wyjaśnienia przesłanek, jakie zadecydowały o podjęciu takiej, a nie innej decyzji. Podkreślić należy, że organy pomocy społecznej są upoważnione do limitowania rozmiaru przyznawanych świadczeń z uwagi na ograniczone środki finansowe, którymi dysponują, a posiadane fundusze muszą rozdzielać racjonalnie pomiędzy osoby wymagające wsparcia. To do organu należy w pierwszym rzędzie ocena, czy i jaka pomoc oraz w jakim rozmiarze może zostać przyznana wnioskodawcy. W ramach pomocy społecznej nie jest zatem możliwe zaspokojenie wszystkich, nawet uzasadnionych, potrzeb osób uprawnionych do przedmiotowych świadczeń. Ponadto, co należy zaznaczyć, analiza przepisów uchwały RM prowadzi do wniosku, że zasadą realizacji programu w zakresie dożywiania jest w pierwszej kolejności zapewnienie pomocy w formie rzeczowej tj. posiłku. Pomoc w formie posiłku ma zatem pierwszeństwo przed formą finansową. Oznacza to, że pieniężna forma pomocy dopuszczalna jest wyjątkowo. Z poczynionych przez organy obu instancji prawidłowych ustaleń wynika, że skarżący jest od wielu lat osobą bezrobotną, a jego dochód nie przekracza kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, wynoszącego 634 zł. G.C. w dniu 2 listopada 2017 r. zwrócił się do MOPS w Ł. z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej. W trakcie aktualizacji wywiadu środowiskowego pracownik socjalny zaproponował mu pomoc w formie ciepłego posiłku, wskazując, iż I WPŚ posiada wolne miejsca w stołówce PKPS i CARITAS. Skarżący zrezygnował jednak z tej formy pomocy, co zresztą potwierdził w pisemnym oświadczeniu wskazując: "Nie jestem zainteresowany pomocą w formie obiadów w stołówce, wolę zasiłek finansowy". W tym stanie rzeczy organ I instancji, powołując się na powyższe okoliczności odmówił stronie przyznania pomocy pieniężnej na zakup posiłku, natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało wspomniane rozstrzygnięcie w mocy. Motywując decyzję organ II przypomniał, że przyznanie świadczenia ma charakter fakultatywny. Dodał nadto, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" zobowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej zasadne jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Eliminuje to ryzyko marnotrawienia przyznanych świadczeń lub korzystania z nich w sposób niezgodny z przeznaczeniem. W sytuacji, gdy skarżący nie był zainteresowany przyznaniem proponowanego mu przez organ świadczenia pomocowego, świadomie rezygnując z tej formy pomocy, organ był uprawniony do wydania decyzji o odmowie przyznania świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności. Jak zostało to już podniesione na wstępie rozważań to do organu należy ocena potrzeb osób korzystających z pomocy społecznej a także rodzaj, forma i rozmiar świadczenia, które powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Zatem w ramach świadczeń z pomocy społecznej nie każde roszczenie wnioskodawcy musi zostać zaspokojone przez organ. Żaden z przepisów u.p.s. nie zobowiązuje organów pomocy społecznej do całkowitego i pełnego pokrywania wszystkich potrzeb osób wnioskujących. Podsumowując Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie podejmując decyzje niezgodne z oczekiwaniami skarżącego działały w granicach obowiązującego prawa. Dysponowały kompletnym materiałem dowodowym, który poddały wnikliwej ocenie i analizie. Na jego podstawie, zgodnie z regułami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., ustaliły poprawnie stan faktyczny sprawy i dokonały jego prawidłowej subsumpcji do norm prawa materialnego. Podejmując, na podstawie art. 39 u.p.s., decyzję odmawiającą przyznania skarżącemu świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności organ nie naruszył granic uznania administracyjnego. W motywach zaskarżonej decyzji Kolegium zgodnie z regułami art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśniło przesłanki, którymi się kierowało utrzymując w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do treści skargi i podniesionych w niej argumentów o udaniu się skarżącego w styczniu 2018 r. do agencji pracy celem znalezienia pracy i zgłoszonych po raz pierwszy problemów natury zdrowotnej stwierdzić trzeba, że pozostają one bez istotnego wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji i nie mogły skutkować jej uchyleniem. Na marginesie powyższych uwag wskazać dodatkowo trzeba, że z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż skarżący ma zapewnione potrzeby mieszkaniowe, mieszka z niepełnosprawnym ojcem, który samodzielnie ponosi koszty związane z utrzymaniem mieszkania. Wnioskodawca od stycznia 2013 r. objęty jest stałą opieką ze strony MOPS, które mając na uwadze przede wszystkim jego wiek (w dacie orzekania - 45 lat) i stan zdrowia (dotychczas nie zgłaszał żadnych problemów zdrowotnych) podejmuje bezskuteczne próby aktywizacji zawodowej skarżącego. Zawarty z nim 1 czerwca 2017 r. kontrakt socjalny został zerwany już w listopadzie 2017 r. Nadto skarżący, co potwierdzają akta sprawy, korzysta z różnych form pomocy i nie jest pozostawiony sam sobie. W październiku 2017 r. otrzymał pomoc żywnościową ze Stowarzyszenia "A", na 13 grudnia 2017 r. – przewidziano drugą turę obioru paczki żywnościowej. W okresie wrzesień-październik 2017 r. korzystał z zasiłku okresowego w wysokości 178,30 zł oraz zasiłku celowego na posiłek w wysokości 200 zł. Wszystkie te okoliczności prowadzą do wniosku, że skarżący uczynił sobie z pomocy społecznej stałe źródło dochodu, co jest sprzeczne z zasadniczymi celami pomocy społecznej, o których była mowa na wstępie rozważań. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę, o czym orzekł w punkcie 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu orzeczono w punkcie 2 wyroku, biorąc pod uwagę regulacje art. 250 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c i § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2016 r., poz. 1714). IB