II SA/Łd 1472/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie WSA Krzysztof Szczygielski, p. o. sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska /spr./, Protokolant asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2004 r. sprawy ze skargi S.G. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T. nr [...] z dnia [...]. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w T. decyzją Nr [...] z dnia [...] nie uzanł u S.G. choroby zawodowej – przewlekłego zatrucia dwusiarczkiem węgla. W uzasadnieniu podniesiono, że skarżąca została poddana dwukrotnym badaniom w kierunku ustalenia patalogii zawodowej, przeprowadzonym przez upoważnione do rozpoznania chorób zawodowych – Poradnię Chorób Zawodowych przy PKD WOMP w Ł., a następnie w wyniku odwołania się od orzeczenia lekarskiego tejże jednostki przez Instytut Medycyny Pracy w Ł. Ze względu na fakt, iż obydwie jednostki wydały orzeczenia o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej wyklucza to możliwość wydania decyzji stwierdzającej istnienie choroby zawodowej. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zakwestionowała zasadność podjętego rozstrzygnięcia i podniosła, że stwierdzony u niej zespól rzekomonerwicowy jest następstwem pracy w narażeniu na działanie dwusiarczku węgla. W trakcie przeprowadzonego postępowania odwoławczego organ odwoławczy wystąpił do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w T. o weryfikację oceny narażenia S.G. na działanie dwusiarczku węgla. W odpowiedzi nadesłano informację dotyczącą wyników pomiarów narażenia na dwusiarczek węgla na stanowisku suszarkowy w latach 1994. 1995, 1996. Równocześnie przedstawiono informację o wynikach pomiarów z 1992r. dotyczących narażenia na hałas. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., stwierdzając brak podstaw do uznania u S.G. choroby zawodowej – przewlekłego zatrucia dwusiarczkiem węgla. W uzasadnieniu podniesiono, że wyczerpano przysługujące możliwości orzekania o chorobach zawodowych, wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. Badania zostały przeprowadzone przed dwie placówki medyczne właściwe zgodnie z § 7 i § 9 w/w rozporządzenia. W niniejszej sprawie udokumentowana została 15 letnia praca w narażeniu na działanie czynnika szkodliwego – dwusiarczku węgla poniżej dopuszczalnych norm higienicznych, ale jest to warunek niewystarczający do stwierdzenia choroby zawodowej, bowiem musi być rozpoznana jednostka chorobowa z obowiązującego wykazu chorób zawodowych, czego u skarżącej nie stwierdzono. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego S.G. podnosi, że w jej ocenie stwierdzony u niej zespól rzekomonerwicowy kwalifikuje się do uznania choroby zawodowej powstałej w wyniku narażenia na działanie dwusiarczku węgla. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentacje zawarta w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002r. Nr 153 poz. 1271 z późń.zm.) Sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji właściwy do rozpatrzenia skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003r.w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych/.../ (Dz.U. z 2003r. Nr 52 poz. 652). Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269) obowiązującej od 1 stycznia 2004r. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kognicja Sądu ograniczona jest do oceny legalności kwestionowanego skargą aktu lub czynności organów administracji publicznej i obejmuje ocenę prawidłowości zastosowania przepisów prawa i ich wykładni przez organy administracji. Zgodnie z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270), Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skarga zasługuje na uwzględnienie. W świetle § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 1983r. Nr 65 poz. 294 ze zm.) za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia, występujących w środowisku pracy. Zgodnie z § 10 ust. 1ww rozporządzenia inspektor sanitarny wydaje decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej lub decyzję o braku podstaw do jej stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego oraz wyników dochodzenia epidemiologicznego. Jak wynika z dochodzenie epidemiologicznego z dnia [...], w okresie od 1 października 1982r. do 31 października 1997r. skarżąca była zatrudniona w Zakładach [...] A w T. na stanowisku: suszarkowa. Wykonywała prace w warunkach narażenia na działanie CS2 i Cl2. Do chorób zawodowych znajdujących się w wykazie chorób zawodowych zaliczono zatrucia ostre i przewlekłe substancjami chemicznymi oraz następstwa tych zatruć (punkt 1 Wykazu Chorób Zawodowych). Jak wynika z orzeczeń lekarskich podjętych w tym postepowaniu wykonane badania neurologiczne nie ujawniły u skarżącej organicznego uszkodzenia układu nerwowego o charakterze encefalopatii lub polineurropatii, zaś badaniem psychiatrycznym wraz z neurologicznym stwierdzono objawy zespołu rzekomonerwicowego. Na tej podstawie nie uznano u S.G. choroby zawodowej – przewlekłego zatrucia dwusiarczkiem węgla. Skarżąca kwestionuje te opinie i podnosi, że stwierdzony u niej zespół rzekomo nerwicowy jest wynikiem działania dwusiarczku węgla, na który była narażana w swoim środowisku pracy. W ocenie Sadu organy administracji nie przeprowadziły w przedmiotowej sprawie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego i dodatkowo nie uzasadniły podjętego stanowiska w sposób przekonywujący. Przede wszystkim należy podnieść, że jak wykazano w dochodzeniu epidemiologicznym na stanowisku "suszarkowa", skarżąca była narażona na działanie CS2 i Cl2. Znajdujące się w aktach administracyjnych wyniki pomiarów czynników szkodliwych dotyczą tylko CS2. Organy w żaden sposób nie wyjaśniły, jakie skutki może powodować praca w warunkach narażających na działanie Cl2. Dodatkowo nie podjęły nawet próby wyjaśnienia, jakie choroby mogą być następstwem zatruć substancjami chemicznymi. Mimo podnoszonego już w odwołaniu zarzutu, że zespól rzekomonerwicowy w ocenie skarżącej jest chorobą zawodową organ odwoławczy tej kwestii nie wyjaśnił. Nie wiadomo, czy następstwem zatruć CS2 jest tylko encefalopatia i polineuropatia i dlatego nie stwierdzono u skarżącej choroby zawodowej bowiem nie stwierdzono żadnej z tych dwóch jednostek chorobowych. Nie wyjaśniono etiologii zespołu rzekomonerwicowego u skarżącej. Wbrew twierdzeniom skargi zarzuty skarżącej w tej kwestii nie zostały wyjaśnione w trakcie postępowania odwoławczego. Opinie lekarskie są wprawdzie w przypadku spraw z zakresu chorób zawodowych elementami koniecznymi do rozstrzygnięcia, co nie oznacza, że organy administracji podejmując na ich podstawie własne decyzje powinny je wykorzystywać automatycznie i bez zastrzeżeń, tym bardziej w przypadku, gdy strony kwestionują lub polemizują z orzeczeniami lekarskimi. W takiej sytuacji organ winien albo żądać uzupełnienia opinii, które byłoby wyjaśnieniem kwestii spornych, do czego organy są uprawnione w świetle § 7 ust. 4 ww rozporządzenia, albo same powinny w uzasadnieniu decyzji merytorycznie ustosunkować się do stawianych zarzutów. Należy podnieść, że decyzja, kończąca postępowanie, to akt, z którego strona winna czerpać pełną, wszechstronną, zgodnie z prawem umotywowaną informację w swej sytuacji prawnej - w zakresie prawa procesowego, jak i materialnego. To decyzja, stanowi przedmiot zaskarżenia; z którą polemizuje strona w skardze sądowoadministracyjnej; ona to podlega ocenie i osądowi NSA jako odzwierciedlenie, przekazanie, uzasadnienie procesu zastosowania prawa, który dokonany został w sprawie. Przedstawienie w uzasadnieniu decyzji argumentów, które w ocenie organu decydują o podjętym rozstrzygnięciu daje bowiem stronie możliwość ustosunkowania się do tych argumentów i ewentualnego przedstawienia dowodów przeciwnych. Skarżąca podnosi, że zespól rzekomonerwicowy kwalifikuje się w jej ocenie do chorób zawodowych, tymczasem ani orzeczenia lekarskie, ani decyzje organów nie wyjaśniają dlaczego zajmują stanowisko odmienne. Uzasadnienia decyzji organów administracji zarówno I jak i II instancji są bardzo lakoniczne i ograniczają się w zasadzie to stwierdzenia, że przyczyną nie uznania u skarżącej choroby zawodowej jest brak stwierdzenia określonej w wykazie chorób zawodowych jednostki chorobowej, którą winny stwierdzić jednostki medyczne. Tymczasem uzasadnienie faktyczne decyzji powinno określać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 kpa). W sytuacji, gdy organy administracji nie czuły się kompetentne polemizować z zarzutami skarżącej winny wystąpić do placówek medycznych, które przeprowadzały badania o uzupełnienie opinii poprzez wyczerpujące uzasadnienie i odniesienie się do stanowiska skarżącej w kwestii podnoszonych przez nią zarzutów. W utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto stanowisko, że orzeczenia jednostek organizacyjnych służby zdrowia w sprawie choroby zawodowej nie są wyłącznie elementarną diagnozą określającą występowanie konkretnej choroby lub jej brak, lecz stanowią szczegółową opinię, która powinna odpowiadać wymaganiom stawianym przepisem art. 84 § 1 k.p.a. Z procesowego punktu widzenia opinie lekarskie są dowodami w sprawie i podlegają ocenie tak, jak inne dowody. Tym samym sąd administracyjny, oceniając prawidłowość postępowania wyjaśniającego, bada także prawidłowość opinii lekarskich – nie z punktu widzenia ich merytorycznej zasadności i poprawności, ale m.in. ich zupełności, jasności uzasadnienia, uwzględnienia wymogów wynikających z treści rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych, w szczególności § 1 ust. 1 i 2. § 7 ust. 4. W braku szczegółowego uzasadnienia stanowiska co do rozpoznania choroby zawodowej lub niezakwalifikowania schorzenia jako choroba zawodowa organ inspekcji sanitarnej ma obowiązek zażądania od wspomnianych zakładów służby zdrowia, z powołaniem się na uregulowania zawarte w § 7 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65 poz. 294 z późń.zm.), uzupełnienia opinii o uzasadnienie, które stanowi element niezbędny do wydania prawidłowej decyzji administracyjnej w sprawie stwierdzenia/odmowy stwierdzenia/ choroby zawodowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 kwietnia 1998r. I SA 2074/97 orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem. W niniejszej sprawie godzi się podnieść , że wykaz chorób zawodowych w punkcie 1 wskazując na zatrucia ostre i przewlekłe substancjami chemicznymi oraz następstwa tych zatruć nie wymienia chorób mogących być następstwami zatruć. W tej sytuacji tym bardziej zasadne wydaje się szczegółowe ustalenie i wyjaśnienie przez specjalistów przede wszystkim jakie mogą być następstwa zatruć określonymi substancjami chemicznymi do jakich uszkodzeń, jakich narządów bądź funkcji dochodzi w wyniku przewlekłych zatruć substancjami chemicznymi i które z nich można zakwalifikować jako chorobę zawodową i dlaczego. W przedmiotowej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że organy administracji nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych mogących mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Przede wszystkim nie wyjaśniono jakie jest pochodzenie stwierdzonego o skarżącej zespołu rzekomonerwicowego i dlaczego to schorzenie nie kwalifikuje się do chorób zawodowych. Nie przeanalizowano wpływu Cl2 jako czynnika występującego w środowisku pracy na stanowisku "suszarkowa" na ewentualne schorzenia skarżącej. Podnieść również należy , że w piśmie uzupełniającym z dnia 23 kwietnia 2002 roku o wynikach pomiarów czynników szkodliwych w Z[...] A znajduje się informacja o wynikach pomiaru hałasu kształtującego się na poziomie 80 – 84 dB, co w zestawieniu z orzeczeniem lekarskim Nr [...] z dnia [...] Przychodni Konsultacyjno-Diagnostycznej Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Ł. stwierdzającego u skarżącej obustronny odbiorczy ubytek słuchu niewielkiego stopnia winno być również przedmiotem postępowania wyjaśniającego. W Wykazie chorób zawodowych w punkcie 15 umieszczono uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu, a więc schorzenie to uznane za chorobę zawodową winno być przedmiotem rozpoznania przez organy administracji pod kątem ustalenia czy ma związek z wykonywaną pracą. W tej sytuacji nie przesądzając o wynikach ponownie przeprowadzonego postępowania należy przede wszystkim uzupełnić opinie lekarskie poprzez wyjaśnienie dlaczego zespól rzekomonerwicowy nie może być uznany za chorobę zawodową. Dodatkowo należy wyjaśnić czy narażenie na Cl2 może powodować zatrucia i jakie mogą być tego następstwa. Należy również wyjasnić kwestie narażenia na hałas w związku z występującym u skarżącej ubytkiem słuchu. Dodatkowo w związku z ponownie prowadzonym postępowaniem wyjaśniającym należy odnieść się do podniesionego przez skarżącą w skardze zarzutu, że na stanowisku pracza w pralni chemicznej pracowała w narażeniu na takie substancje chemiczne jak benzyna ekstrakcyjna, TRI, soda kaustyczna. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy organ inspekcji sanitarnej winien zgromadzić materiał dowodowy wyjaśniający powyższe wątpliwości , a jako dowód w sprawie dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 kpa). Jednocześnie należy podkreślić, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie dające się usunąć wątpliwości nie mogą być tłumaczone na niekorzyść pracownika, zatrudnionego w warunkach narażających na zachorowanie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 1982r. – II SA 372/82; ONSA z 1982r. z. 1, poz. 33). Podjęte rozstrzygnięcia organy administracji winny uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Mając na uwadze treść art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd stwierdza, że wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w tej kwestii jest bezprzedmiotowe.