II SA/Łd 1473/02

Dnia 15 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 26 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz S. G. kwotę złotych 10 (dziesięć) tytułem zwrotu wpisu od skargi. II SA/Łd 1473/02 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] działając na podstawie przepisów art. 104 k.p.a. oraz art. ust. 1, 3 i art. 42 ustawy z dnia 17 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 89, poz. 415 z późn. zm.), Wójt Gminy N. odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przyłącza wodociągowego i energetycznego oraz kanalizacji lokalnej ze szczelnym zbiornikiem na śmieci przewidzianej do realizacji we wsi K. gm. N., na działce oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte na skutek wniosku złożonego przez inwestora. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy N., uchwalonego przez Radę Gminy N. Uchwałą nr VI/33/94 z dnia 6 grudnia 1994 r., teren, na którym miała zostać zrealizowana przedmiotowa inwestycja, oznaczony jest jako teren upraw polowych, użytków zielonych oraz, że zgodnie z wypisem z rejestru gruntów działka nr [...] we wsi K. gm. N. posiada powierzchnię 860 m2. Zdaniem organu, realizacja przedmiotowej inwestycji sprzeczna byłaby z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, ze względu na zapis tegoż planu stanowiący, iż na terenach upraw rolnych adaptuje się istniejącą rozproszoną zabudowę związaną z produkcją rolną, dopuszcza się jej modernizację i wymianę oraz obowiązuje zakaz nowej zabudowy na działkach mniejszych niż 1,0 ha. Odwołanie od powyższej decyzji złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł.- S. G., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. W uzasadnieniu odwołania inwestor wskazał, że decyzja Wójta Gminy N. jest dla niego krzywdząca ze względu na fakt wydania na wniosek odwołującego się, w dniu 14 stycznia 1989 r., decyzji Naczelnika Gminy N., znak[...] , zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, na mocy którego powstała przedmiotowa działka o charakterze budowlanym. Skarżący argumentował, że mając na względzie posiadanie działki budowlanej poniósł koszty związane z doprowadzeniem do niej przyłącza energetycznego i wodociągowego, a określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zakazu nowej zabudowy na działkach poniżej 1,0 ha nie ma swojego uzasadnienia. Zdaniem inwestora zaskarżona decyzja pozbawia go praw nabytych od 1989 r. - zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wiążące dla organów gminy, nie mogą powodować, że prawo działa wstecz i jest w ten sposób krzywdzące dla obywatela. Decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. , działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 593 z późn. zm.), art. 7 oraz art. 46a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 15, poz. 139 z późn. zm.) oraz ustaleń miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy N. zatwierdzonego przez Radę Gminy N. Uchwałą nr VI/33/94 z dnia 6 grudnia 1994 r. (ogłoszoną w Dz.Urzęd. Woj. [...] . Nr 14/94 z dnia 16 grudnia 1994 r.) orzekło o utrzymaniu decyzji organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się przede wszystkim na przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, wskazując, warunki jakie musi spełnić postępowanie w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ II instancji podkreślił, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego gminy N. bezspornym pozostaje, że nieruchomość stanowiąca przedmiot wniosku znajduje się na terenach upraw rolnych, użytków zielonych, gdzie adaptuje się istniejącą rozproszoną zabudowę związaną z produkcją rolną, dopuszcza się jej modernizację i wymianę, natomiast na działkach o powierzchni mniejszej niż 1,0 ha obowiązuje zakaz nowej zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że wniosek inwestora zmierzający do wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla inwestycji na działce o powierzchni 860 m2 nie pozostaje w zgodzie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a sprzeczność taka, stosownie do treści art. 46a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym powodowała by, że pozytywna decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania byłaby nieważna z mocy prawa. Zdaniem organu II instancji nie było zatem podstaw do zmiany decyzji Wójta Gminy N. i wydania pozytywnego rozstrzygnięcia dla stron. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, ustosunkowując się do zarzutów inwestora, stwierdziło, że decyzja podziałowa z 1989 r. nie daje mu podstawy prawnej do realizacji spornej inwestycji, ponieważ decyzja ta została wydana na podstawie nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego z 1979 r. Powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego inwestor S. G., wnosząc o jej uchylenie w całości. Zdaniem skarżącego, organy administracji, zmieniając plan zagospodarowania przestrzennego, zobowiązane były na podstawie przepisów ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zawiadomić o tym właścicieli nieruchomości, których interes prawny mógł zostać naruszony ustaleniami planu. Skarżący podniósł, że organy nie powiadomiły go o tym, że w wyniku zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego jego działka utraci status działki budowlanej, a tym samym naruszyły prawo. Ponadto, zdaniem inwestora, naruszono jego prawa nabyte na skutek niedopatrzenia urzędników, którzy nie uwzględnili dotychczasowego przeznaczenia spornej działki. Skarżący podniósł, że organy administracji pomimo zmiany planu zagospodarowania przestrzennego, wydały pozwolenie na uzbrojenie terenu i przyłączenie działki do sieci wodociągowej i energetycznej. Ponadto inwestor podkreślił, że odległości ok. 180 metrów od jego działki znajdują się tereny budowlane i stawiane są domy, w odległości 25 metrów znajdują się zabudowania sąsiada, a w odległości ok. 35 metrów w kierunku północnym, zgodnie z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy N. (Uchwała Rady Gminy N. Nr XII/105/2000 z dnia 29 czerwca 2000 r.), tereny rolne zostały przeznaczone pod budowę. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, powołując się na motywy rozstrzygnięcia podane w zaskarżonej decyzji. Ponadto organ II instancji wskazał, że skarżący nie kwestionuje w istocie decyzji, ale ustalenia miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego gminy N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło argumentów skarżącego i stwierdziło, że podnoszone zarzuty co do trybu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mogą być przedmiotem postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy ustawa o p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Skarga S. G. zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż wskazane w jej uzasadnieniu. Zarzuty , podnoszone przez skarżącego dotyczą wcześniejszej fazy postępowania – ustalania warunków miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W momencie, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego został uchwalony ostateczną decyzją, nie można skutecznie podnosić zarzutu, że odmowa wydania warunków zabudowy i zagospodarowania, uzasadniona sprzecznością projektowanej inwestycji z ustaleniami planu jest niesłuszna dlatego, że wcześniej nieruchomość miała inny charakter. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi. (art. 134 §1 ustawy o p.s.a.). Sąd jest obowiązany do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Jak już była o tym mowa wyżej, sąd obowiązany jest badać legalność zaskarżonej decyzji. W niniejszej sprawie sąd nie mógł tego dokonać, gdyż organ I i II instancji jako podstawę prawną decyzji powołały ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mpzp), uchwalonego uchwałą Rady Gminy N. nr VI/33/94 z dnia 14 grudnia 1994r., do akt zaś załączono uchwałę Rady z 1991r. i fragment opisowy planu - należy domniemywać, że również z 1991r. Znajdujące się w aktach kopie fragmentu obowiązującego polanu dotyczą najprawdopodobniej uchwały Rady z 1994r., ale nie zostały zaopatrzone odpowiednim komentarzem i opisem. Mapa ta nie pozwala na bezsporne ustalenie, na jakiej kategorii gruntach znajduje się działka skarżącego. Braki te nie zostały również uzupełnione w toku postępowania przed sądem, gdyż nadesłana kopia graficznej części planu nadal pozostaje nieczytelna – nie sposób przypisać poszczególnym działkom oznaczeń wskazujących na przeznaczenie terenu. Niezależnie od powyższego wszelkie dowody, w tym także powołane jako podstawa prawna dokumenty i plany winny zostać zgromadzone przez organ prze podjęciem decyzji, również strona winna mieć możliwość zapoznania się z nimi. Stwierdzone uchybienie ma o tyle wpływ na wynik postępowania, że uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli legalności podjętych przez organy I i II instancji decyzji, wobec czego należało je uchylić na podstawie art.l45 §1 ust.2c. oraz przepisu art.135 ustawy o p.s.a. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm), zasądzając na rzecz skarżącego jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.