II SA/Łd 1477/01

Dnia 5 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), del. Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] Nr [...], 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz A. J. kwotę 10 złotych (dziesięć) tytułem zwrotu wpisu sądowego, 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1477/01 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 42 ustawy z 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz.U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. J. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] nr [...] udzielającą R. S. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego jako warsztatu stolarskiego bez lakierowania położonego na nieruchomości w R. ul. A 286. W uzasadnieniu stwierdził, iż budynek został wybudowany w 1973 r. jako budynek gospodarczy i jest samowolnie użytkowany jako warsztat stolarski. Jednak plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza na tym terenie realizację budownictwa usługowego o uciążliwości nieprzekraczającej granic danej działki. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] działając w oparciu o art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, nałożył na inwestora obowiązek dostarczenia do Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w R., w oznaczonym terminie, inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku oraz projektu adaptacji spornego obiektu dla potrzeb warsztatu stolarskiego wraz z niezbędnymi w tym zakresie opiniami i uzgodnieniami oraz opinii zawierającej ocenę stanu technicznego i uciążliwości szkodliwego oddziaływania na środowisko przedmiotowego warsztatu stolarskiego, uznając tym samym, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki z art. 37 powołanej ustawy. Inwestor z obowiązku tego wywiązał się składając wymagane dokumenty. W tej sytuacji prawidłowo postąpił organ I instancji udzielając pozwolenia na użytkowanie tego budynku. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania stwierdzono, że organy nadzoru budowlanego nie podzieliły stanowiska odwołującego się w przedmiocie samowolnej realizacji ściany oddzielenia przeciwpożarowego. W swojej skardze A. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając prowadzenie w 2001 r. przez inwestora robót budowlanych mających na celu samowolne dobudowanie ściany oraz podnosząc, iż budynek został wybudowany w 1974 r. Zarzuca także niezgodność budynku z projektem. Zwraca także uwagę na fakt, iż należy "wyciszyć budynek". Podważa także ustalenia ekspertyzy wykonanej na żądanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, powtarzając argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Dodatkowo stwierdzono, iż nie można zgodzić się z argumentacją odnośnie samowolnej realizacji ściany oddzielenia pożarowego w spornym obiekcie, a to z uwagi na fakt, iż organy nadzoru budowlanego nie podzieliły stanowiska A. J. w przedmiocie samowoli budowlanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty podniesione w skardze odnoszą się do samowoli budowlanej mającej, zdaniem skarżącego miejsce w 2001 r., a polegającej na samowolnym wybudowaniu przez inwestora ściany oddzielenia przeciwpożarowego. Kwestia owej samowoli nie była jednak przedmiotem postępowania, w którym wydano zaskarżoną decyzję. Sprawa ewentualnej samowoli w tym zakresie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego, a nie organów administracji architektoniczno-budowlanej, dla których podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z art. 42 ust. 3 Prawa budowlanego z 1974 r. jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu. Bez znaczenia dla sprawy jest także okoliczność, czy przedmiotowy obiekt został wybudowany w 1973 czy w 1974 r. bowiem, do samowolnej budowy obiektu budowlanego wybudowanego przed 1 stycznia 1995 r. mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r., co wynika z przepisu art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. nr 106, poz. 1126 z późn. zm.). Jednak podnoszone zarówno w odwołaniu, jak i w skardze do Sądu argumenty dotyczące konieczności wyciszenia przedmiotowego budynku gospodarczego wymagały ustosunkowania się do nich reakcji ze strony organów administracji. Zarówno w toku postępowania administracyjnego, jak i w zaskarżonej decyzji, a także w odpowiedzi na skargę zostały one całkowicie przemilczane. Stosownie do art. 134 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że może badać zaskarżoną decyzję nie tylko pod kątem naruszeń prawa wskazanych w skardze, ale także pod kątem wystąpienia w niej wszelkich innych ewentualnych naruszeń prawa. Działając w tym trybie Sąd dopatrzył się w rozpoznawanej sprawie także innych naruszeń prawa. Nie może bowiem budzić najmniejszej wątpliwości okoliczność, iż przedmiotowy budynek został wzniesiony samowolnie przed 1995 r., i prowadzona w nim jest działalność gospodarcza w zakresie stolarstwa meblowego. Obowiązkiem organów administracji było w tej sytuacji w pierwszym rzędzie ustalenie czy nie zachodziła w sprawie konieczność zastosowania przepisów art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. W tym celu należało zbadać, czy dobudowana część budynku znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod tego typu zabudowę oraz czy nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W aktach administracyjnych nie znajduje się wypis ani wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego R. obowiązującego w dacie zaistnienia samowoli. Gołosłowne stwierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji, że plan – niepodano nawet, z jakiej daty - dopuszcza na tym terenie realizację budownictwa usługowego o uciążliwości nieprzekraczającej granic działki – są niewystarczające dla potrzeb kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Orzekanie w kwestii nałożenia obowiązku w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. przez organy nadzoru budowlanego nie zwalniały organów administracji architektoniczno-budowlanej z obowiązku poczynienia ustaleń w tym zakresie, a przynajmniej z obowiązku przytoczenia tych ustaleń w podejmowanych decyzjach. Minimalnym wymogiem w tym zakresie było, co najmniej zamieszczenie w aktach wypisu i wyrysu z planu, po to, aby umożliwić Sądowi kontrolę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Dopiero ustalenie, iż nie zachodzą przesłanki z art. 37 Prawa budowlanego otwierało możliwość legalizacji samowoli budowlanej. Przesądza o tym przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zwrócić ponadto należy uwagę, iż decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. była w swej istocie postanowieniem dowodowym, którego wydanie przewiduje art. 56 ust. 1 tego Prawa. Z rozstrzygnięcia zawartego w tej decyzji wynika, że nałożono na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów – w tym inwentaryzacji budowlanej, a nie obowiązek dokonania jakichkolwiek zmian czy przeróbek, o których stanowi art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem składu orzekającego, przepis art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. nie dawał organowi administracji uprawnień do nałożenia w jego trybie takiego obowiązku na inwestora. Podstawą prawną nałożenia takich obowiązków mógł być przepis art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., który m. in. umożliwia organowi administracji zażądanie od inwestora lub właściciela czy zarządcy obiektu informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót budowlanych, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących robót oraz stanu technicznego obiektu budowlanego. Dopiero po ewentualnym nałożeniu na inwestora takiego obowiązku, organ administracji w trybie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. mógłby nałożyć na inwestora w drodze decyzji obowiązek wykonania w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, iż działania organu w trybie powołanego art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mają charakter dowodowy por. wyrok NSA z 13 grudnia 1985 r., II SA 1843/85, ONSA 1985, nr 2, poz. 35; wyrok NSA z 19 marca 1998 r., IV SA 881/96). W tej sytuacji przyjąć trzeba, iż wspomniana decyzja była w swej istocie postanowieniem wydanym w trybie art. 56 ust. 1 Prawa budowlanego. Błędne określenie tego postanowienia jako decyzji przez organ nadzoru budowlanego nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, bowiem niezależnie od podstawy prawnej nałożenia obowiązku, można go było nałożyć, a ponadto został on wykonany. O charakterze aktu administracyjnego nie decyduje zresztą jego nazwa nagłówkowa i powołana podstawa prawna, ale jego treść. Oceny Sądu w przedstawionym wyżej zakresie nie podważa fakt, iż Prawo budowlane dzieli kompetencje w sprawach określonych w jego przepisach pomiędzy organy administracji architektoniczno-budowlanej, i organy nadzoru budowlanego. Mając na uwadze podniesione wyżej argumenty na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 152 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.