II SA/Łd 148/12

Dnia 10 maja 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2012 roku sprawy ze skargi K. T. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zawieszenia z urzędu postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta Z. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz K. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...], nr [...], na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodek postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w zw. z art. 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w przedmiocie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem, budowie szczelnego zbiornika na nieczystości sanitarne (szambo) oraz budowie studni, zlokalizowanej w Z. przy ul. A [...] (dz. nr ewid. [...] w obrębie nr [...]) – do czasu rozstrzygnięcia postępowania w sprawie wstrzymania robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego na działce nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. A [...]. W uzasadnieniu postanowienia organ wyjaśnił, że sprawa była już przedmiotem rozstrzygania przez Prezydenta Miasta [...], który postanowieniem z dnia [...] nr [...] zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia postępowania toczącego się przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w Z. w sprawie wstrzymania wykonania robót budowlanych związanych z realizacją budynku mieszkalnego na działce nr [...] w Z. przy ul. A [...]. Po złożeniu zażalenia przez K. T. na ww. postanowienie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem Nr [...] w dniu [...] uchyliło zaskarżone postanowienie organu l instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium stwierdziło, że kwestia podnoszona w zaskarżonym postanowieniu tj. konieczność uzyskania ostatecznego stanowiska organów nadzoru budowlanego co do prawidłowości wykonania obiektu na działce nr [...] mogłaby stanowić podstawę do zawieszenia, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jednakże dopiero po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego. Dodało też, że w prawidłowo wyznaczonym przez organ l instancji obszarze analizowanym występuje wyłącznie jeden obiekt budowlany, tj. budynek mieszkalny w trakcie realizacji, co do którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych z uwagi na stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Dlatego też dopiero rozstrzygnięcie sprawy przez organy nadzoru budowlanego w odniesieniu do zabudowy na działce nr [...] pozwoli na ocenę dopuszczalności realizacji planowanej inwestycji na działce nr [...]. Organ stwierdził ponadto, że postępowanie przed organem nadzoru budowlanego nie dotyczy samowoli budowlanej ale jedynie odstępstwa od projektu budowlanego, co oznacza, że to odstępstwo może mieć jedynie znaczenie w zakresie wysokości obiektu na działce nr [...]. W związku z tym precyzyjne ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki na działce [...] jest konieczne, a zawieszenie postępowania przed dokonaniem analizy co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (poza wysokością górnej krawędzi elewacji frontowej) jest przedwczesne. Prezydent Miasta [...], po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, postanowieniem z dnia [...] zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla działki nr [...] w Z.. Organ skupił swą uwagę na budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr [...], ustalając, że jest to budynek mieszkalny jednorodzinny, parterowy, z poddaszem, o wysokości ok. 8 m, wysokości gzymsu ok. 3,5 m, o szerokości elewacji frontowej w stosunku do drogi wewnętrznej ok. 15,0 m, z dachem wielospadowym o kącie nachylenia 45 ° z facjatkami i współczynnikiem zabudowy ok. 0,25. Organ ustalił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...], a następnie w dniu [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych prowadzonych na działce [...], ponieważ podczas realizacji budowy dokonano odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, polegających na: - wyrównaniu w elewacji południowo-zachodniej ściany zewnętrznej do lica wykuszu, co zwiększyło powierzchnię zabudowy budynku, - nie wykonano balkonu od strony południowej, - wykonano dodatkowo podpiwniczenie pod częścią budynku, - podwyższono budynek o ok. 0,75 m, - zmieniono układ ścian działowych na parterze i piętrze budynku. Organ podzielił argumentację Kolegium, stwierdzając, że przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego nie jest samowola budowlana, lecz tylko odstępstwo od projektu budowlanego, co pozwala przyjąć, iż obiekt został w zasadzie zrealizowany na podstawie pozwolenia na budowę, a planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Organ uznał jednak, że wątpliwości budzi zlokalizowanie planowanej inwestycji w odległości ok. 200 m od drogi publicznej ul. A, przy jednoczesnym zabudowanym pasie frontowym szerokości 100 m wzdłuż ul. A, gdyż może powodować nadmierne rozproszenie zabudowy. Dodatkowo podkreślił, że wobec występowania w obszarze analizowanym wyłącznie jednego obiektu budowlanego, którego wysokość będzie stanowiła podstawę do wyznaczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy, wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na tej działce ma wpływ na ostateczne ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] w Z. przy ul. A [...]. Na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. wniósł K. T., zarzucając organowi I instancji naruszenie art.7, 11, 12, 35, 36, 97 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. Organ powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stwierdził, że zawieszenie postępowania jest konieczne z uwagi na toczące się w stosunku do działki nr [...] postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i do tego czasu nie można rozpoznać sprawy. Powyższe postanowienie zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. K.T. wniósł w swej skardze o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [....], nakazanie organowi I instancji ustalenie warunków zabudowy dla spornej działki w terminie miesięcznym oraz zasądzenie kosztów sądowych. Skarżący podniósł, że odmowa ustalenia warunków zabudowy stanowi naruszenie jego prawa do dysponowania nieruchomością poprzez jej zagospodarowanie w granicach zakreślonych przez prawo i narusza jego słuszny interes. Zdaniem skarżącego decyzja o warunkach zabudowy dla jego inwestycji nie będzie naruszała interesu publicznego czy interesu osób trzecich. Skarżący zakwestionował w skardze również treść rozstrzygnięć i uzasadnień decyzji nr [...] i [...] na mocy których Prezydent Miasta [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla działek skarżącego o nr [...] i [...] i następnie uchylonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. Dodał też, że organ naruszył art. 7 K.p.a. poprzez nie wzięcie pod uwagę zabudowy istniejącej na działce o nr [...], która to zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Wobec tego naruszył też art. 77 K.p.a., gdyż nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego w sprawie poprzez przyjęcie za podstawę swego rozstrzygnięcia analizę, która nie zawierała wszystkich niezbędnych ustaleń dotyczących funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania analizowanego terenu. Skarżący zarzucił też, że organ wytyczając obszar analizowany, dokonał wytyczenia terenu w minimalnym zakresie przyjmując jako promień wokół przedmiotowych nieruchomości trzykrotność szerokości frontu działki objętej wnioskiem. Zdaniem skarżącego jego zabudowa mogłaby być elementem kontynuacji zabudowy istniejącej po obu stronach ul. A, np. działki o nr [...] zlokalizowanej przy ul. A [...], a obszar analizowany powinien obejmować działki o nr [...], [...], [...], [...]. Ponadto zarzucił organowi naruszenie zasady prawdy obiektywnej poprzez nieobjęcie obszarem analizowanym działek już zabudowanych, nie wyjaśnienie przyczyn przyjęcia minimalnego obszaru analizowanego. Dodał też, że skoro budowa na działce [...] została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę, to organ nie powinien wstrzymywać postępowania w sprawie warunków zabudowy dla jego działki. Dodał, że organ naruszył art. 35 § 1 K.p.a. poprzez przewlekłe i niestaranne prowadzenie postępowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla rozstrzygniecie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem kontroli sądu w niniejszym postępowaniu jest zawieszenie postępowania z wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organy uznały, że rozstrzygnięcie tego wniosku zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia innego postępowania administracyjnego, prowadzonego w stosunku do innej nieruchomości. Organy procedują i orzekają w niniejszej sprawie na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.)., dalej powoływanej jako u.p.z.p. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Istotne w sprawie są również przepisy Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588), dalej powoływanego jako rozporządzenie. Zostały w nim określone zostały parametry projektowanej zabudowy, które organ architektoniczno budowlany winien zbadać i określić na podstawie porównywalnych parametrów zabudowy sąsiedniej, już istniejącej. Rozporządzenie wskazuje, że sposobem ustalenia tych parametrów jest analiza urbanistyczno – architektoniczna. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2). Organy prowadzące postępowanie, na podstawie analizy urbanistycznej przyjęły, że jedyną nieruchomością zabudowaną, która może stanowić punkt wyjścia dla ustalenia wskaźników nowej zabudowy i weryfikacji zasady dobrego sąsiedztwa jest działka nr [...] i istniejąca na niej zabudowa. Z uwagi zaś na to, że toczy się postępowanie prowadzone przez organ nadzoru budowlanego w sprawie odstępstw rod zatwierdzonego projektu budowlanego realizowanego na działce nr [...], koniecznym jest zawieszenie postępowania z wniosku Pana K.T., gdyż legalność zabudowy nieruchomości [...] jest zagadnieniem wstępnym w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego. Z uzasadnień wydanych w tej sprawie postanowień organów obu instancji wynika, że w ich przekonaniu wyłącznie budynek na działce nr [...] może stanowić podstawę ustalania parametrów dla planowanej przez skarżącego inwestycji, gdyż tylko on znajduje się w obszarze analizowanym. Skarżący zarzuca, że obszar analizowany został zbyt wąsko wyznaczony, w minimalnych granicach określonych w rozporządzeniu i w konsekwencji zawieszenie postępowania było nieuzasadnione. Lektura akt sprawy potwierdza trafność tego zarzutu. Przede wszystkim nietrafna jest ocena organów prowadzących postępowanie, jakoby wyznaczenie minimalnego obszaru analizowanego przewidzianego przez przepisy rozporządzenia oznacza, że teren został wyznaczony w sposób prawidłowy. Tak byłoby niewątpliwie, gdyby wytyczony w ten sposób obszar analizowany był wystarczający do określenia parametrów nowej zabudowy i ustalenia, że nowa zabudowa spełniona zasadę dobrego sąsiedztwa. Z pewnością jednak takie wyznaczenie granicy obszaru analizowanego (w minimalnej odległości określonej przez prawo) nie jest prawidłowe, gdy obszar taki nie daje wystarczających danych do analizy warunków projektowanej zabudowy. W szczególności, gdy z materiału dowodowego wynika dodatkowo, że – jak w rozpatrywanej sprawie – w niewielkiej odległości poza granicą obszaru, wyznaczonego na podstawie minimalnych parametrów (trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem) znajdują się nieruchomości zabudowane w sposób pozwalający na zbadanie niezbędnych parametrów. Jak wynika z załączonych do akt map, istotnie na działkach nr [...], [...], [...], [...] zlokalizowane są budynki mieszkalne. Nawet dla powoływanego przez organ budynku znajdującego się na działce nr [...] też przecież zostały ustalone warunki zabudowy w 2006 r., organ zatem musiał oceniać inną zabudowę, znajdującą się w okolicy, dostępną z tej samej drogi publicznej. Podkreślenia wymaga, że analizę urbanistyczno – architektoniczną sporządza uprawniony architekt – urbanista, ale organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej jej weryfikacji nie tylko pod względem literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przezeń decyzji. Merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenia przez niego wielkości obszaru analizowanego. Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż obszar ten urbanista wyznacza według własnego uznania, na zasadzie dowolności, a organ bezkrytycznie ustalenia te przyjmuje za swoje. W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym w wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający wykonanie tego prawa prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż korzystanie z prawa własności nieruchomości sprowadzać się może wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z jej posiadaniem bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić trzeba, że organ bezrefleksyjnie przyjął ustalenia i wnioski analizy urbanistycznej, co do niemożności określenia parametrów projektowanej inwestycji na podstawie innych danych niż wynikające z zabudowy nieruchomości oznaczonej jako działka [...]. W konsekwencji organy nietrafnie i bez uzasadnionej podstawy uznały, że prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowania w odniesieniu do jednej z nieruchomości sąsiednich stanowi – zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. - zagadnienie wstępne w sytuacji, gdy właściciel owej działki [...] legitymuje się ostateczną decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i o pozwoleniu na budowę. Pogląd ten jest nietrafny jednak przede wszystkim z przyczyn wskazanych wcześniej – prawidłowo wytyczony obszar analizowany, nieograniczony do ustawowego minimum oraz przeprowadzona analiza urbanistyczna winna objąć rozważaniami także inne nieruchomości zabudowane, dostępne z tej samej drogi publicznej, a znajdujące się w szeroko rozumianym sąsiedztwie działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Reasumując zawieszenie postępowania w tak ustalonym stanie faktycznym stanowi naruszenie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a. przez niewłaściwe jego zastosowanie. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygniecie organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a.. Z mocy art. 152 p.p.s.a. sąd orzekł, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. W toku dalszego postępowania organy, pamiętając o zasadzie sprawności postępowania rozważą uzupełnienie postępowania wyjaśniającego, w szczególności ponowne przeprowadzenie analizy urbanistycznej, uwzględniającej zawarte wcześniej uwagi co do sposobu wyznaczania obszaru analizowanego. n.k.