II SA/Łd 1482/03

Dnia 9 listopada 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędziowie NSA Janusz Nowacki, WSA Krzysztof Szczygielski /spr./, Protokolant asystent sędziego Adrian Król, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2004 roku sprawy ze skargi Z. R. - następcy prawnego L.R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania E.R. uchyla zaskarżoną decyzję. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] Nr [...], po przeprowadzeniu na wniosek Pani L.R. postępowania wyjaśniającego, orzekł o wymeldowaniu Pani E.R. z lokalu nr [...] przy ulicy A 42/44 w Ł. Pani E.R. odwołała się od decyzji do Wojewody [...]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr[...] uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił wymeldowania E.R. z pobytu stałego z lokalu nr [...] przy ulicy A 42/44 w Ł. Wojewoda [...] uzasadniając swą decyzję stwierdził: Materialnoprawną podstawę w sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /tekst jednolity Dz.U z 2001 r. nr 87 poz.960 z późn. zm./. Przepis ten zobowiązuje organy gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, jeżeli: 1/ osoba, której postępowanie dotyczy utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu /art.9 ust.2 ustawy/ i bez wymeldowania opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, 2/ osoba ta bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej 6 miesięcy, a nowego miejsca jej pobytu nie można ustalić. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona decyzja została oparta na stanie faktycznym przewidzianym w części pierwszej art.15 ust.2 omawianej ustawy. Jak słusznie wskazał organ pierwszej instancji, w związku z utratą mocy obowiązującej przepisu art.9 ust.2 ustawy, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. /Dz.U Nr 78, poz.716/ obecnie w prowadzonym postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego w oparciu o pierwszy stan faktyczny art.15 ust.2 cyt. ustawy ocenie i wyjaśnieniu podlega jedynie przesłanka opuszczenia lokalu. Spełnienie przesłanki opuszczenia lokalu ma miejsce tylko wtedy, gdy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny. Natomiast o dobrowolności opuszczenia lokalu można mówić jedynie wówczas, gdy wynika ono z własnej woli danej osoby, a nie z powodu bezprawnych działań innych osób. Nie jest zatem dobrowolnym opuszczeniem lokalu takie opuszczenie, do którego dana osoba została zmuszona zachowaniem innej osoby. W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, iż Pani E.R. zmuszona była opuścić swoje miejsce pobytu stałego na skutek nagannego zachowania męża. W toku postępowania odwoławczego potwierdzone zostało przez Prokuraturę Rejonową Ł. – Ś., iż w sprawie sygn. akt [...] w dalszym ciągu toczy się postępowanie przygotowawcze. W ocenie organu odwoławczego nie ma dostatecznych podstaw, aby przyjąć, że E.R. dobrowolnie i z własnej woli opuściła mieszkanie, nie dokonując wymeldowania. Decyzję Wojewody [...] zaskarżyła w dniu 24 września 2003 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego Pani L.R., będąca najemcą przedmiotowego lokalu. W uzasadnieniu skargi podniosła, iż ona jest "głównym lokatorem" lokalu, w którym E.R. przebywała od momentu ślubu z synem skarżącej Z.R. Z chwilą kiedy obecność skarżącej w jej domu stała się uciążliwa dla synowej, miały miejsce zdarzenia, które trudno nazwać cywilizowanymi i humanitarnymi. Skarżąca była upokarzana, poniżana, obrażana i poniewierana przez własną synową, a następnie przez wnuka J.R. Synowa wraz z wnukiem opuścili mieszkanie w lutym 2003 r. Ze względu na stałą nieobecność synowej i wnuka podjęła kroki mające na celu stwierdzenie stanu faktycznego, prowadzące między innymi do zapewnienia sobie bezpieczeństwa oraz zminimalizowania kosztów utrzymania mieszkania z tytułu zmniejszenia liczby mieszkających w nim osób. Skarżąca podniosła, że nie wyobraża sobie dalszego zamieszkiwania z synową i wnukiem. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Skarżąca L.R. zmarła w dniu 18 grudnia 2003 r. Na mocy aneksu z dnia 25 lutego 2004 r. do umowy najmu lokalu nr [...] przy ulicy A 42/44, najemcą lokalu w miejsce L.R. stał się syn zmarłej Z.R. Z.R. poparł skargę złożoną przez zmarłą matkę. Sąd postanowieniem z dnia 21 października 2004 r. wydanym na podstawie art.124 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270/ zawiesił postępowanie z udziałem L.R. i podjął na podstawie art.128 § 1 pkt 1 tej ustawy postępowanie z udziałem Z.R. Uczestniczka postępowania E.R. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Ł. w dniu 21 października 2004 roku wniosła o oddalenie skargi. Wyjaśniła, że dzień wcześniej wydany został wyrok w sprawie karnej przeciwko mężowi Z.R. za znęcanie się nad rodziną. Był to wyrok skazujący na okres jednego roku pozbawienia wolności i grzywnę. Postępowanie rozwodowe małżonków R. nie zostało zakończone. E.R. wraz z synem zamieszkują w pracowni plastycznej siostry. Uczestniczka oświadczyła, że nie wyobraża sobie zamieszkiwania pod jednym dachem z mężem. Chciałaby, żeby to mieszkanie 3 pokojowe, zamieszkiwane obecnie przez samego męża, uległo zamianie na dwa mniejsze. Skarżący podniósł, że nie zgadza się z wyrokiem sądu karnego i wniesie od niego apelację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że zgodnie z art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1271/ sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 roku i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z art.1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U Nr 153, poz.169/ sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Decyzja stosownie do art.145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U Nr 153, poz.1270/ podlega uchyleniu, jeżeli sąd stwierdzi: 1/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, 2/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, 3/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W zaskarżonej decyzji Wojewoda [...] naruszył przepisy art.7 i 77 kpa, a ponadto błędnie zinterpretował przepis prawa materialnego - art.15 ust.2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U z 2001 r. nr 87, poz.960/. Uchylając decyzję Prezydenta Miasta Ł. o wymeldowaniu i odmawiając wymeldowania E.R. nie zgromadził materiału dowodowego potwierdzającego brak dobrowolności opuszczenia przez nią lokalu. Co prawda w aktach administracyjnych znalazło się doniesienie prokuratury, złożone przez Panią E.R. w dniu 12 maja 2003 r., w którym informuje o groźbach męża i wyrzucenia jej w dniu 5 lutego 2003 r. z domu, to jednak do czasu wydania decyzji zgłoszenie to nie zostało rozpatrzone przez prokuraturę. Prokuratura Rejonowa Ł.-Ś. w piśmie z dnia 20 sierpnia 2003 r. wyjaśniła organowi odwoławczemu, że dotychczas nie została podjęta żadna decyzja procesowa kończąca postępowanie przygotowawcze. Organ po otrzymaniu pisma prokuratury nie podjął żadnych dodatkowych czynności zmierzających do ustalenia okoliczności opuszczenia spornego lokalu przez E.R. Dwa dni później, nie uzupełniając materiału dowodowego, uchylił decyzję Prezydenta Miasta Ł. i odmówił wymeldowania E.R. Wojewoda przyjął, że opuszczenie przez nią mieszkania nr [...] przy ulicy A 42/44 w Ł. nie miało charakteru dobrowolnego. Okoliczność tę potwierdzać miało prowadzenie postępowania przygotowawczego. W ocenie Sądu przyjęte przez organ stanowisko nie znalazło potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Postępowanie prokuratury mogło bowiem wykazać, że Pani E.R. nie była zmuszona do opuszczenia mieszkania, lecz wyprowadziła się by uniknąć konfliktów z teściową i mężem. Ponadto organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy E.R. w ogóle zamierza powrócić do lokalu nr [...] przy ulicy A 42/44 w Ł. Bezsporne pozostaje, iż nie wytoczyła ona powództwa o przywrócenie naruszonego posiadania. W trakcie rozprawy sądowej Pani E.R. oświadczyła, że nie chce wracać do przedmiotowego lokalu. Oczekuje natomiast jego zamiany na dwa mniejsze. Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że podjął ją w oparciu o stan faktyczny przewidziany w części pierwszej art.15 ust.2 omawianej ustawy. Art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych w dacie wydawania zaskarżonej decyzji posiadał następujące brzmienie, cyt.: "Organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art.9 ust.2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego i nie przebywa w nim co najmniej przez okres 6 miesięcy, a nowego miejsca jego pobytu nie można ustalić" /tekst jednolity Dz.U z 2001 r., Nr 87, poz.960/. Podstawę rozstrzygnięcia przyjętą przez organ należy uznać za prawidłową. Jednakże nieprawidłowo została zinterpretowana treść powołanego wyżej przepisu. Organ uznał, że w związku z utratą mocy obowiązującego przepisu art.9 ust.2 ustawy, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 roku /Dz.U 78, poz.716/, w chwili orzekania ocenie i wyjaśnieniu podlega jedynie przesłanka opuszczenia lokalu. Nie jest zatem konieczne ustalenie przez organy administracyjne drugiej z przesłanek określonych w art.15 ust.2 - tej ustawy - uprawnienia do przebywania w lokalu. Pogląd powyższy nie znalazł aprobaty sądu. Przepis art.9 ust.2 stanowił, iż przy zameldowaniu na pobyt stały lub czasowy trwający ponad 2 miesiące należy przedstawić potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, w którym ma nastąpić zameldowanie. Zwrócić należy uwagę na fakt, iż mimo utraty z dniem 19 czerwca 2002 r. mocy obowiązującej tego przepisu art.9 ust.2 ustawy, Trybunał Konstytucyjny nie uchylił w przepisie art.15 ust.2 odesłania do art.9 ust.2. Przepis ten stanowi "organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która utraciła uprawnienie wymienione w art.9 ust.2 i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu ...". Analiza tego przepisu w kontekście prawidłowego wyjaśnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego prowadzić musi do wniosku, iż czym innym jest potwierdzenie uprawnienia do przebywania w lokalu, a czym innym samo uprawnienie do takiego przebywania. Orzekając o niezgodności art.9 ust.2 ustawy z art.52 ust.1, art.83 w zw. z art.2 Konstytucji RP, Trybunał uznał, bowiem za niezgodny z Konstytucją "obowiązek", a raczej ciężar uzyskania formalnego potwierdzenia przez osobę obarczoną obowiązkiem meldunkowym uprawnienia do przebywania w lokalu, ze strony właściciela /zarządcy/ nieruchomości,. Nie może oznaczać to, że każdy może zameldować swój pobyt w dowolnym lokalu, bez jakiegokolwiek tytułu prawnego, wynikającego np. z własności lokalu, najmu, użyczenia itp. Powyższe rozumowanie prowadzi do wniosku, że mimo uchylenia art.9 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, ustawodawca świadomie pozostawił w art.15 ust.2 ustawy odesłanie do tego przepisu, uważając jak się wydaje w sposób wcześniej wskazany, iż czym innym jest niezgodne z Konstytucją żądanie przedstawienia potwierdzenia uprawnień do przebywania w lokalu, a czym innym samo posiadanie takich uprawnień. W przeciwnym przypadku nie dałoby się w sposób racjonalny zrekonstruować normatywnych przesłanek wymeldowania z art.15 ust.2 ustawy. Z treści tego przepisu wynikałoby bowiem, że istnieją 2 stany faktyczne pozwalające na takie wymeldowanie. Pierwszy polegałby na opuszczeniu bez wymeldowania z miejsca pobytu stałego, a drugi na opuszczeniu takiego miejsca bez wymeldowania przy jednoczesnym nie przebywaniu w nim przez okres co najmniej 6 miesięcy w sytuacji, gdy miejsca nowego pobytu takiej osoby nie można ustalić. Takie odczytywanie art.15 ust.2 ustawy sprzeczne byłoby z paradygmatem racjonalnego ustawodawcy, bez którego nie dałoby się interpretować przepisów prawa. W każdym bowiem przypadku do wymeldowania wystarczyłby sam fakt opuszczenia lokalu bez wymeldowania. Przesłanki dotyczące okresu nie przebywania w lokalu i nieznanego miejsca nowego pobytu byłyby zbędne. Wszystko to prowadzi do wniosku, iż wolą ustawodawcy było, aby organy administracji badały przed wydaniem decyzji o wymeldowaniu, czy osoba, która ma być wymeldowana posiada, czy też utraciła uprawnienie do przebywania w lokalu. Rozwiązanie zbieżne z poglądem przedstawionym w uzasadnieniu decyzji Wojewody wprowadzone zostało dopiero ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych /Dz.U. nr 99, poz.887/. Zgodnie z art.1 pkt 6 tej ustawy art.15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych otrzymał brzmienie: "organ gminny wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się". Wprowadzona zmiana weszła w życie z dniem 1 maja 2004 r. /art.2 ustawy/. Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art.145§ 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Mając na uwadze treść art.152 w/w ustawy Sąd stwierdził, iż wobec braku przymiotu wykonalności orzeczenie o wstrzymaniu wykonania decyzji jest bezprzedmiotowe. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę ponownie zgromadzi materiał dowodowy pozwalający na ustalenie rzeczywistej przyczyny opuszczenia lokalu przez panią E.R., to jest, czy opuszczenie miało charakter przymusowy, czy dobrowolny. W szczególności uwzględni ostateczny wynik postępowania sądowego w sprawie, w której - jak przyznaje na rozprawie skarżący i uczestniczka – Z.R. skazany został nieprawomocnym wyrokiem za znęcanie się nad rodziną. Organ wyjaśni ponadto, czy Pani E.R. ma zamiar powrócić do przedmiotowego lokalu. Tylko bowiem w przypadku istnienia rzeczywistej woli powrotu możliwe będzie jej dalsze zameldowanie w mieszkaniu nr [...] przy ulicy A 42/44 w Ł..