II SA/Łd 1483/02

Dnia 27 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 27 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza na rzecz A. M. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. kwotę 10, - (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sadowego. II SA / Łd 1483 / 02 U Z A S AD N I E N I E Decyzją Nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] Zastępca Dyrektora Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta Ł. po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez A S.A. z siedzibą w W., ul. A. Nr 81, ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w Ł. przy ulicy B. Nr 557 działka nr 190 polegające na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej. Od powyższej decyzji Pani I. M. pismem z dnia 20 czerwca 2002 roku złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. Odwołująca się podniosła w swym odwołaniu, iż decyzja organu I instancji narusza prawa osób trzecich, graniczących z planowaną inwestycją do dysponowania własnym terenem oraz powoduje obniżenie wartości nieruchomości położonych w bezpośrednim jej sąsiedztwie, zmienia przeznaczenie terenu na którym planowano zabudowę mieszkaniową i nieuciążliwą działalność rzemieślniczą na teren o podwyższonej szkodliwości ekologicznej. Nadto zdaniem odwołującej się, z uwagi na fakt, iż w wymienionym rejonie istnieje, już podobna inwestycja nastąpi zsumowanie szkodliwych dla życia i zdrowia efektów, a ponadto zaniedbano konsultacje z okolicznymi mieszkańcami, co przy inwestycjach szkodliwych ekologicznie powinno być standardem, jeżeli aspiruje się do miana kraju europejskiego. Ostatecznie Pani I. M. wnosiła o unieważnienie zaskarżonej decyzji. Pan A. M. złożył pismem z dnia 20 czerwca 2002 roku odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od decyzji organu I instancji. Treść odwołania A. M. jest tożsama z treścią odwołania I. M. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [..] Nr [...] umorzyło postępowanie odwoławcze bowiem, w ocenie Kolegium odwołujący się nie posiadają przymiotu strony w tym postępowaniu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji w Ł. przy ulicy B. Nr 557, było już przedmiotem postępowania prowadzonego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., które to decyzją z dnia[...] , [..] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Panią M. S., Państwa W. i J. S. oraz Pana A. M., orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji z dnia[...] , nr [...] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla tejże inwestycji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Kolegium w składzie wydającym poprzednią decyzję przyznało prawo strony między innymi panu A. M., który nie jest bezpośrednim sąsiadem działki gruntu, na której ma być wybudowana stacja bazowa telefonii komórkowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. działając w składzie wydającym zaskarżoną decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego nie podzieliło poglądu wyrażonego przez Kolegium w decyzji z dnia[...] , iż Panu A. M. przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji, co w konsekwencji stanowi o podjętym w sprawie rozstrzygnięciu. Kolegium wskazało, iż dotychczasowa linia orzecznicza zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazywała, iż dominuje pogląd, że w sytuacji braku przymiotu strony koniecznym jest zastosowanie normy zawartej w art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ) i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z powodu braku przymiotu strony. Na potwierdzenie powyższego Kolegium powołało Uchwalę Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 roku, sygn. OPS 16/98, w której Sąd wskazał, iż stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący nie jest stroną w rozumieniu art. 28 K.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 K. p. a. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. w niniejszej sprawie zachodziła konieczność umorzenia wszczętego odwołaniem Pani I. M. oraz Pana A. M. postępowania odwoławczego wobec braku przymiotu strony odwołujących się. Norma zawarta w art. 127 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ) stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem wyłącznie strona ma prawo złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Stroną postępowania jest zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek musi wynikać z przepisów prawa materialnego. W przedmiotowej sprawie przepisami prawa materialnego, w ocenie Kolegium Odwoławczego, z których powinien wynikać przymiot strony dla Pani I. M. oraz Pana A. M., jest norma zawarta w art. 40 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami ). Od powyższej decyzji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi złożył Pan A. M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego jako niezgodnej z prawem. W uzasadnieniu skarżący podnosił, że zamierzona inwestycja będzie oddziaływać niekorzystnie na możliwość korzystania z jego działki oraz wywierać szkodliwy wpływ na stan jego zdrowia. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wnióśł o jej oddalenie, podtrzymując swą argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi natomiast na treść art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Skarga jest zasadna. W istocie problem w sprawie niniejszej sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na podstawowe pytanie, czy skarżącemu przysługuje przymiot strony na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jako właścicielowi działki położonej nie w bezpośrednim sąsiedztwie działki, na której jest zamierzona budowa stacji bazowej telefonii komórkowej. Analizując decyzję organu II instancji Sąd zgadza się w całej rozciągłości z wywodami zaprezentowanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a odnoszącymi się do skutków braku przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym jako umorzeniem postępowania odwoławczego. Jakakolwiek polemika w tym zakresie wydaje się być zbyteczna wobec jasnych i oczywistych poglądów wyrażonych w doktrynie i dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sadu Administracyjnego, przywołanych częściowo przez organ II instancji. Nie należy jednak zapominać, że Panu A. M. przysługiwał przymiot strony przez trzy instancje, to znaczy przy postępowaniu zmierzającym do wydania pierwszej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] uchylonej następnie, na skutek między innymi jego odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] i przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez organ I instancji zakończony decyzją z dnia[...] . Dopiero Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpoznając odwołanie od tej ostatniej decyzji uznało w swej decyzji umarzającej postępowanie odwoławcze, że Pan A. M. nie posiada przymiotu strony. Wywody organu drugiej instancji są wewnętrznie sprzeczne. Z jednej strony organ nie kwestionuje tego, że stronie przysługuje zgodnie z normą zawartą w art. 127 § 1 K.p.a. odwołanie tylko do jednej instancji, z drugiej zaś strony umarza postępowanie odwoławcze wywołane działaniem strony, odmawiając jej tego przymiotu i prawa do złożenia skutecznego odwołania. Z całą pewnością narusza to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i zamyka drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy. Poprzez powyższe działania strona została również pozbawiona prawa czynnego udziału w czynnościach postępowania w każdym jego stadium. Budzi również wątpliwości, w ocenie Sądu zaprezentowane rozumienie interesu prawnego skarżącego przez organ odwoławczy jako podstawy do brania udziału w sprawie w charakterze strony a tym samym zakwestionowanie uprawnienia strony do uzyskania merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Organ I instancji nie miał dwukrotnie wątpliwości co do tego, iż Pan A. M. jest stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod inwestycję budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, również S.K.O. wydające pierwszą decyzję kasacyjną nie miało takich wątpliwości. Norma zawarta w art. 127 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Zatem wyłącznie strona ma prawo złożenia odwołania od decyzji wydanej przez organ I instancji. Stroną postępowania jest, zgodnie z art. 28 powołanej ustawy, każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W świetle powołanej wyżej normy stroną może być osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo żąda czynności ze względu na interes prawny lub obowiązek. Interes prawny lub obowiązek musi natomiast wynikać z przepisów prawa materialnego. W niniejszej sprawie przepisami prawa materialnego, z których powinien wynikać przymiot strony dla Pana A. M., jest norma zawarta w art. 40 ust. 1 oraz art. 46 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( tekst jednolity Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późniejszymi zmianami ). Zgodnie z art. 40 ust. 1 powołanej powyżej ustawy w sprawach ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu orzeka się, w drodze decyzji, na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu, z zastrzeżeniem art. 13 ust. 1, na podstawie przepisów szczególnych, co ma miejsce w niniejszej sprawie W art. 46 ust.1 tejże ustawy, stanowi się, iż dla tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości, z zastrzeżeniem ust. 1a. W ust. 2 powołanej powyżej normy stanowi się, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację o tej treści zamieszcza się w decyzji. Bezspornym jest, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu jest decyzją administracyjną w rozumieniu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego z tym, że tryb sporządzenia i treść tej decyzji w sposób szczególny unormowany został przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym należy stwierdzić, iż do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu stosuje się normy procedury administracyjnej z wyłączeniami względnie modyfikacjami określonymi w ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym, co ma miejsce, chociażby w art. 46 ust. 1 tejże ustawy. Dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwaliło pogląd, iż stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu jest niewątpliwie właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości na terenie której ma być realizowana inwestycja i za taką może ( a więc nie zawsze ) być uznany właściciel ( użytkownik wieczysty ) nieruchomości sąsiedniej. Powyższe pozostaje w zgodzie z brzmieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 1995 roku, sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 4/1995, poz. 154. Zasadnym wydaje się w tym miejscu przytoczenie tezy wyrażonej w powołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego cyt. "Również nie każda budowa będzie rodziła uprawnienie uczestniczenia w postępowaniu właściciela sąsiedniej nieruchomości. Tym samym, po przesądzeniu zasady dopuszczalności udziału właściciela sąsiedniej nieruchomości w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, w konkretnych okolicznościach sprawy rozumianej ad causum kryterium oceny będzie wykazanie przesłanek z art. 28 k.p.a." Ocena interesu prawnego, warunkującego przymiot strony zależy od konkretnej sytuacji zaistniałej w danej sprawie. Inaczej będzie oceniany interes prawny sąsiada, który zgłasza swój udział w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu pod budynek mieszkalny i warsztatowy, a inaczej w sytuacji realizacji inwestycji polegającej na wybudowaniu stacji paliw, składowiska i obiektu utylizacji odpadów czy wreszcie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej. Przykłady te obrazują różny zasięg oddziaływania na sferę praw poszczególnych mieszkańców danej okolicy. O ile przy wznoszeniu obiektu budowlanego w postaci domu mieszkalnego i budynku warsztatowego interes prawny mogą mieć właściciele sąsiednich nieruchomości, o tyle przy pozostałych wymienionych zamierzonych inwestycjach, z uwagi na ich obszar oddziaływania krąg osób zainteresowanych będzie znacznie szerszy. Szerszy też będzie krąg uczestników postępowania administracyjnego. Takiemu pojmowaniu interesu prawnego, dał wyraz również ustawodawca w rozporządzeniach: Ministra Ochrony Środowiska i Zasobów Naturalnych z dnia 14 lipca 1998 roku w sprawie określenia rodzajów inwestycji szczególnie szkodliwych dla środowiska i zdrowia ludzi mogących pogorszyć stan środowiska oraz wymagań , jakim powinny odpowiadać oceny oddziaływania na środowisko tych inwestycji / Dz. U z 1996 r.. nr 95 poz. 559 / ( obecnie już nieobowiązujące ) i Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzania raportu o oddziaływaniu na środowisko / Dz. U. z 2002 r. Nr 179 poz. 1490 /. W jednym i drugim rozporządzeniu inwestycje polegające na stacji bazowej telefonii komórkowej zaliczone zostały do inwestycji mogących pogorszyć stan środowiska, a więc oddziaływać również na ludzi. W sprawie zaniechano również trybu konsultacji przy wydaniu decyzji z okolicznymi mieszkańcami, co powinno być standardem przy tego typu zamierzonych inwestycjach. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż Pani I. M. oraz Pan A. M. są współwłaścicielami działki oznaczonej numerem 191/6, a położonej w Ł. przy ulicy B Nr 555, która to nie sąsiaduje z działką nr 190, położoną w Ł. przy ulicy B Nr 557, na terenie której planowana jest realizacja inwestycji polegającej na budowie stacji telefonii komórkowej, co wprost wynika zarówno z przedłożonego załącznika graficznego decyzji, jak również z dołączonych do akt sprawy wypisów z rejestru gruntów. Między działką nr 191/6, stanowiącą własność odwołujących się, a działką nr 190, terenem planowanej inwestycji, znajduje się działka nr 428/1, stanowiąca własność Skarbu Państwa. Jednak z uwagi na charakter planowanej inwestycji nie można odmówić Państwu M. przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym, co obliguje organy administracji do merytorycznego rozpoznania złożonego odwołania. Powyższe rozważania przedstawione na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego uzasadniają uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na zaistniałe i omówione naruszenia przepisów o postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania między stronami orzeczono na podstawie art. 200 p.s.a. Mając powyższe na uwadze i na podstawie powołanych przepisów orzeczono jak w sentencji wyroku.