II SA/Łd 149/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Irena Krzemieniewska, Sędziowie NSA Teresa Rutkowska (spr.), WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant asystent sędziego Krzysztof Rybicki, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Dyrektora Okręgowego Służby Więziennej w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy udzielenia pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] NR [...], po rozpatrzeniu odwołania S. K., Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. z dnia [...] znak [...] dotyczącą odmowy udzielenia pomocy finansowej z przeznaczeniem na kupno własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu. Jako podstawę zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 90 ust. 1 w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej (Dz.U. Nr 61, poz. 283). Organ I instancji decyzją z dnia [...] odmówił S. K. udzielenia pomocy finansowej na kupno własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu położonego w Ł. przy ul. A 8 m. 9. Organ I instancji ustalił, że od 19 października 1987 r. S. K. zamieszkiwał wraz z rodziną w ww. lokalu mieszkalnym na zasadzie lokatorskiego prawa do lokalu spółdzielczego, a dniu 27 sierpnia 1997 r. przekształcił swoje prawo do tego lokalu na spółdzielcze własnościowe. Powołując przepis art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie Więziennej organ I instancji uznał, że S. K. nie ma prawa do pomocy, bowiem zgodnie z powołanym przepisem, funkcjonariuszowi w służbie stałej, a na podstawie art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji,......(Dz.U. Nr 53, poz.214) - także emerytowi SW , przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkalnego. S. K. nie uzyskał jednak lokalu mieszkalnego, ale jedynie przekształcił przysługujące mu prawo do lokalu z lokatorskiego na własnościowe. Równocześnie organ I instancji wskazał, że Wnioskodawca w 1973 r. na podstawie decyzji ówczesnego Naczelnika Wojewódzkiego Zarządu Zakładów Karnych uzyskał już pomoc finansową na uzyskanie spółdzielczego lokalu mieszkalnego nr 103 przy ul. B 25 w Ł.. W odwołaniu od decyzji S. K. podnosił, że wprawdzie w dniu 9 czerwca 1973 r. na podstawie decyzji Nr [...] Naczelnika Wojewódzkiego Zarządu Zakładów Karnych w Ł. otrzymał pomoc finansową na uzyskanie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu Nr 103 położonego w Ł. przy ul. B 25, jednak w związku z narodzinami w tym czasie trzeciej córki A., zamienił ten lokalu na lokal nr 9 położony w Ł. przy ul. A 8 i na tę zamianę przysługiwała mu i przysługuje nadal dodatkowa pomoc mieszkaniowa z tytułu narodzin kolejnego dziecka. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej podzielił pogląd, że S. K. nie uzyskał lokalu mieszkalnego lecz przekształcił uzyskane w 1987 r. lokatorskie prawo do lokalu na spółdzielcze własnościowe i tym samym brak było podstaw do udzielenia mu pomocy finansowej. Organ ponadto wskazał, że nie jest słuszny zarzut podnoszony w odwołaniu, że nie uwzględniono przy rozstrzyganiu sprawy uzyskania przez Wnioskodawcę prawa do dodatkowej normy z tytułu urodzenia się kolejnego dziecka. Na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o Służbie więziennej z dnia 26 kwietnia 1996 r. (Dz.U. Nr 61, poz. 283 z późn. zm.) - funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego". Ustalając wysokość pomocy uwzględnia się przysługującą funkcjonariuszowi na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o Służbie Więziennej powierzchnię mieszkalną. Organ stwierdził, że gdy odwołujący się uzyskał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego nr 103 położonego w Ł. przy ul. B 25, jego rodzina składała się z 4 osób i ta liczba uprawnionych stanowiła podstawę ustalenia powierzchni należnego lokalu mieszkalnego. We wniosku z dnia 29 sierpnia 1997 r. S. K. wykazał, że jego rodzina, którą uwzględnia się przy ustalaniu powierzchni należnego lokalu mieszkalnego liczy 3 osoby. Organ II instancji uznał więc, że nie ma podstaw do uznania, że w dacie złożenia wniosku w 1997 r. S. K. przysługiwał lokal mieszkalny o powierzchni większej niż w 1973 r., kiedy udzielono mu pomocy. W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. podnosił, że decyzja wydana przez Dyrektora Zakładu Karnego nr [...] w Ł. oraz decyzja Dyrektora Okręgowej Służby Więziennej w Ł. , odmawiające przyznania mu pomocy finansowej są podjęte niezgodnie z prawem. W jego ocenie, uzyskanie lokalu mieszkalnego w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego , to właśnie uzyskanie lokatorskiego lub własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. W 1987 r. taki lokal uzyskał i przysługuje mu w związku z tym pomoc finansowa. Złożył stosowny wniosek w 1997 r., gdy przekształcił mieszkanie z lokatorskiego na własnościowe i popełnił błąd wpisując we wniosku jako cel udzielenia pomocy to przekształcenie, gdyż wszystkie decyzje odmowne uzasadniono tym, że na wykup własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu pomoc nie przysługuje - ale w zarządzeniu NR 39/94/CZZK Ministra Sprawiedliwości z dnia 16 września 1994 r., które obowiązywało, gdy składał wniosek, takiego zastrzeżenia nie było. Znalazło się ono dopiero w powołanym w decyzjach późniejszym zarządzeniu Nr 66/97/CZSW Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r. i dotyczy sytuacji innych niż jego. Zdaniem skarżącego, funkcjonariuszowi, który uzyskał po przyjęciu do Służby Więziennej, lokal mieszkalny w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego niezależnie czy własnościowy czy lokatorski przysługuje pomoc finansowa. I ta pomoc tak samo będzie przysługiwała, gdy funkcjonariusz ten uzyskany lokal lokatorski zamieni na własnościowy nieważne czy przed czy po uzyskaniu pomocy, bo, w jego ocenie, warunkiem koniecznym jest uzyskanie lokalu mieszalnego w spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Pomoc nie przysługiwałaby, gdyby funkcjonariusz uzyskał mieszkanie lokatorskie przed przyjęciem do Służby Więziennej (czyli jako funkcjonariusz miałby mieszkanie) i chciałby je wykupić na własność. Ponadto skarżący wskazał, że nie jest istotne ile osób, jako wspólnie zamieszkujących podał we wniosku , gdyż i tak organ kwaterunkowy pomoc finansową naliczyłby według powierzchni przysługującej córce A.. Skarżący podkreślił, że spełnił wszystkie warunki niezbędne do uzyskania pomocy i dlatego uważa, że odmowa udzielenia mu jej jest niezgodna z prawem. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Okręgowej Służby Więziennej w Ł. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, że pomoc finansowa przysługująca funkcjonariuszowi służby więziennej jest instytucją mającą na celu ułatwienie funkcjonariuszom zaspokojenie swoich potrzeb mieszkaniowych. Nie jest istotne w przypadku uzyskania lokalu mieszkalnego w ramach spółdzielni mieszkaniowej czy prawo do lokalu jest prawem lokatorskim czy własnościowym, bowiem niezależnie od charakteru tego prawa uzyskanie lokalu prowadzi do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Natomiast w przypadku zmiany charakteru posiadanego przez funkcjonariusza prawa do lokalu z lokatorskiego na własnościowe nie następuje uzyskanie lokalu mieszkalnego w rozumieniu ustawy o Służbie Więziennej. Organ stwierdził też, że brak jest podstaw do uznania, że w 1997 roku należało ustalając powierzchnię mieszkalną uwzględnić, nie wymienione we wniosku i nie spełniające warunków określonych w art. 86 pkt 2 ustawy inne dzieci skarżącego. W dacie złożenia wniosku skarżący miał prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem 3 uprawnionych osób, zaś w 1973 roku uzyskał pomoc, która uwzględniała 4 uprawnione osoby. Na rozprawie skarżący popierał skargę , nie wnosił o zwrot kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie rozważań wskazać jednak należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r z mocy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz.1269 ) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270). W myśl art. 97 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy (p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie legalność zaskarżonej do niego decyzji (postanowienia), tj. czy nie narusza ona prawa materialnego oraz czy organy administracji publicznej w toku postępowania nie naruszyły przepisów postępowania. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji Sąd nie stwierdził naruszenia przepisów prawa. Sprawa dotycząca wniosku S. K. z dnia 29 sierpnia 1997 r w sprawie przyznania pomocy finansowej na budownictwo mieszkaniowe z przeznaczeniem na kupno własnościowego spółdzielczego prawa do lokalu mieszkalnego położonego w Ł. przy ul. A i znajdującego się w zasobach Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w Ł. była już przedmiotem postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym OZ w Łodzi. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Zakładu Karnego Nr [...] w Ł. odmówił S. K. przyznania takiej pomocy, a Dyrektor Okręgowy Służby Więziennej w Ł. w dniu [...] utrzymał powyższą decyzję w mocy. Wyrokiem z dnia 9 października 2001 r Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził nieważność decyzji obu instancji , gdyż jako podstawa prawna decyzji wskazane zostały przepisy zarządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 30 września 1997 r w sprawie określenia wysokości, szczegółowych zasad przyznawania i wypłaty oraz zwrotu pomocy finansowej przysługującej funkcjonariuszom Służby Więziennej na uzyskanie lokalu mieszkalnego ( Dz. Urz. MS z 1997 r Nr 4 poz. 50.). Sąd stwierdził, że obowiązywanie przez dwa lata od wejścia w życie Konstytucji RP zarządzenia, nie oznacza, że przepis tego zarządzenia mógł stanowić samoistną podstawę prawną decyzji administracyjnej. Wskazał, że zgodnie z art. 93 ust. 1 Konstytucji RP zarządzenia Ministrów mają charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjne podległe organowi, wydającemu te akty. Zarządzenia te nie mogą natomiast stanowić podstawy decyzji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów ( ust. 2 zd 2). Wydając ponownie decyzje w sprawie organy obu instancji prawidłowo powołały jako podstawę prawną przepisy ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r. o Służbie Więziennej ( Dz. U. Nr 61 poz. 283 ze zm. ) oraz art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa , Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin ( Dz. U. Nr 53, poz. 214). Dopóki bowiem nie zostały wydane odpowiednie akty wykonawcze, to wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej mógł być rozpoznany jedynie na gruncie przepisów ustawy ( patrz także uzasadnienie wyroku NSA z dnia 7 sierpnia 2001 r. w sprawie I SA 479/00 - nie publikowane). Takim stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego organ administracji ponownie rozpoznający sprawę był związany ( art. 30 ustawy o NSA ) . Ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanym w dniu 9.10.2001r. w sprawie II SA/Łd 554/98, jest z mocy art. 99 wskazanej na wstępie ustawy przepisy wprowadzające /.../ wiążąca także dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie . Problematyka dotycząca mieszkań funkcjonariuszy Służby Więziennej uregulowana została w rozdziale 6 ustawy o Służbie Więziennej w art.85- 95. Art. 85 ust. 1 tej ustawy stanowi, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny określonych w art. 86 oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Służby Więziennej m.in. prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich celem jest to, aby funkcjonariusz SW w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej . Jeżeli funkcjonariusz ma odpowiednie mieszkanie w miejscowości, w której pełni służbę, to prawo do uzyskania lokalu mieszkalnego i do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość , domu jednorodzinnego albo lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego nie przysługuje. Art. 90 wskazanej ustawy z dnia 26 kwietnia 1996 r o Służbie Więziennej, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji stanowi bowiem, że funkcjonariuszowi w służbie stałej przysługuje prawo do pomocy finansowej na uzyskanie - lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość, - domu jednorodzinnego - lokalu mieszkalnego lub domu w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego . Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r o spółdzielniach mieszkaniowych w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji ( Dz. U. z 2001 r Nr 4 , poz. 27) umożliwiała ustanowienie zarówno spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu ( art. 17 ust. 1 ) jak i ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu ( art. 9 ust.1 ustawy) Posiadanie więc przez skarżącego spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu przy ul. A w dacie złożenia wniosku o przyznanie pomocy, oznaczało, że skarżący posiadał już lokal mieszalny w ramach spółdzielni budownictwa mieszkaniowego. Miał więc już zaspokojone swoje potrzeby mieszkaniowe, a zatem pomoc finansowa z art. 90 ust. 1 ustawy mu nie przysługiwała. W wyroku z dnia 23 października 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II S.A.Łd 2562/98 dotyczącej pomocy finansowej dla funkcjonariusza Policji na uzupełnienie wysokości wkładu stwierdził, że z użytego w ustawie określenia -na uzyskanie" nie można wywieść wniosku, że dotyczy ono jedynie własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego /.../, zatem słuszny jest pogląd, że skoro w momencie złożenia wniosku skarżący posiadał już lokal mieszkalny ( spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu) , pomoc finansowa na uzupełnienie wysokości wkładu nie przysługuje. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 wskazanej na wstępie ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , oddalił skargę.