II SA/Łd 1498/03

Dnia 16 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 16 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi D. R.-P. i J. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3. zasądza solidarnie na rzecz D. R.-P. i J. P. od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w zakresie nałożonych obowiązków i uchylił w zakresie wyznaczonego terminu wykonania obowiązku sporządzenia wskazanej w decyzji oceny stanu technicznego i wyznaczył termin wykonania obowiązku do dnia 30 października 2003 r. W trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 20 marca 2003 r. na nieruchomości położonej we wsi M. gm. Z. przy ul A 4a, organ nadzoru budowlanego szczebla powiatowego stwierdził, że do istniejącego budynku została dobudowana klatka schodowa trzykondygnacyjna o wym. rzutu 6,10 x 4,0 m. Ustalono, że klatka schodowa została wykonana z odstępstwami od warunków decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Z. w dniu [...] (Nr [...]) o pozwoleniu na budowę klatki schodowej do budynku biurowo - administracyjnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny. W trakcie kontroli ustalono, że ściany klatki wykonano z pustaków żelbetowych, które są nieocieplane i nieotynkowane zamiast przewidzianych w projekcie ścian warstwowych. Ponadto zmieniono kształt i konstrukcję dachu oraz wykonano nieprzewidziane w projekcie pomieszczenie gospodarcze na ostatniej kondygnacji oraz trzy balkony. Stwierdzono brak dziennika budowy oraz brak zawiadomienia informującego stosowny organ o zakończeniu robót budowlanych i przystąpieniu do użytkowania. W związku ze stwierdzeniem odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego, organ nadzoru budowlanego wszczął postępowanie mające na celu ustalenie aktualnego stanu faktycznego. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. mocą decyzji z dnia [...] nałożył na małżonków D. R. – P. i J. P. (właścicieli lokalu nr 1), małżonków K. i S. M. (właścicieli lokalu nr 2), małżonków M. i J. A. (właścicieli lokalu nr 3), J. K. (właścicielkę lokalu nr 4), małżonków I. i K. K. (właścicieli lokalu nr 5) i małżonków J. i A. M. (właścicieli lokalu nr 6), obowiązek dostarczenia oceny technicznej stanu budynku zawierającą inwentaryzację (budowlaną i geodezyjną całego obiektu) i określającą konieczne zmiany i przeróbki niezbędne do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami, w terminie do dnia 30 września 2003 r. W uzasadnieniu organ dowodził, iż postępowanie wykazało, że obiekty zostały wybudowane na podstawie pozwolenia na budowę, lecz z licznymi istotnymi odstępstwami od projektu budowlanego. Stwierdzono również brak zawiadomienia odpowiedniego organu administracji architektoniczno - budowlanej o zakończeniu robót budowlanych i zamiarze przystąpienia do użytkowania. Tym samym został naruszony przepis art. 54 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000, Nr 106, poz. 1126 ze zm.), który stanowi, że do użytkowania obiektu, na wzniesienie którego wymagane jest pozwolenie na budowę, można przystąpić z zastrzeżeniem przepisów art. 55 i art. 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia, nie zgłosi sprzeciwu, w drodze decyzji. Zawiadomienia dokonuje się co najmniej 14 dni przed zamierzonym terminem przystąpienia do użytkowania. W stanie faktycznym sprawy, doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem polega na zalegalizowaniu zmodernizowanego obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, organ wydaje decyzję nakazującą sporządzenie określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i określająca termin ich wykonania. W odwołaniu od powyższej decyzji małżonkowie D. R. - P. i J. P. wnieśli o jej uchylenie zarzucając, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. wydał decyzję bez przeprowadzenia ponownego postępowania administracyjnego, odpowiadającą w swej treści wcześniejszemu rozstrzygnięciu, któremu nadano wówczas formę postanowienia. Zdaniem strony organ w prowadzonym postępowaniu wyszedł poza zakres ich wniosku o sprawdzenie zgodności legalności wybudowania przez pozostałych współwłaścicieli balkonu i komórki. Przepisy art. 50 i 51 nakazują najpierw wstrzymać roboty budowlane, a później nakładać obowiązki. W sprawie natomiast nigdy nie było wstrzymania prac. Odwołujący się nie korzystali z dobudowanej klatki schodowej i balkonów, dlatego bezpodstawnym jest nakładanie na nich obowiązków dotyczących klatki i balkonów. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. mocą decyzji z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, modyfikując je jedynie w zakresie terminu wykonania obowiązku. W motywach zajętego stanowiska organ podtrzymał argumenty I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ wywodził, iż nie znajduje uzasadnienia teza o konieczności wstrzymania robót budowlanych, bowiem wstrzymanie robót, które są już zakończone jest bezzasadne. Odstąpienie od projektu adaptacji w trakcie realizacji obiektu uzasadnia obowiązek sporządzenia oceny technicznej całego budynku mieszkalnego. W omawianej sprawie inwestorem, który dysponował decyzją udzielającą pozwolenia na budowę klatki schodowej (dobudowę do budynku biurowo - administracyjnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny) była Masa Upadłości Spółdzielczego Przedsiębiorstwa Przemysłowo - Rolniczego "A" w Z., która na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia 18 września 1997 r., sygn. akt. Ns Rej S [...], została wykreślona z rejestru. Zgodnie z art. 52 prawa budowlanego inwestor właściciel bądź zarządca obiektu budowlanego zobowiązany jest wykonać, na swój koszt czynności nakazane w decyzji, o której mowa w art. 48 i art. 51. Jak wynika z tego przepisu adresatem decyzji jest inwestor, właściciel bądź zarządca. Decyzja w pierwszej kolejności winna być adresowana do inwestora, jednak po wybudowaniu obiektu adresatem decyzji staje się właściciel obiektu. Obciążenie wskazanym obowiązkiem właściciela budynku uzasadnia fakt, iż w chwili obecnej inwestor, którym była Masa Upadłości, został wykreślony z rejestru spółdzielni, a więc nie istnieje. W takiej sytuacji bez względu na wniosek stron, zasadne było prowadzenie z urzędu postępowania administracyjnego, którego stroną są aktualni współwłaściciele nieruchomości. Organ odwoławczy nie podzielił również zarzutu strony, że powierzchnia klatek schodowych została wliczona do powierzchni użytkowej lokali. Klatka schodowa zapewnia dostęp do poszczególnych lokali zlokalizowanych na kolejnych kondygnacjach, stanowi zatem część wspólną w budynku. Akty notarialne przenoszą na nabywców własność lokali wraz z udziałem w częściach wspólnych budynku. Należy więc uznać, że przenoszą na nabywców także udział w części klatki schodowej. Zgodnie z zawartymi przez upadłego, aktami notarialnymi dotyczącymi sprzedaży nieruchomości położonej w Zapolicach przy ul. A 4, wszyscy współwłaściciele na mocy postanowień tych aktów nabyli własność wydzielonych lokali wraz z udziałem we wspólności gruntu i części wspólnych całego budynku, w tym także dobudowanej klatki schodowej. Z tych względów organ odwoławczy utrzymał w mocy kwestionowane rozstrzygnięcie. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego D. R. – P. i J. P. wnieśli o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w całości, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa budowlanego, a w szczególności art. 51 ust. 1 pkt 2. W motywach skargi powołali argumenty tożsame z przytoczonymi w odwołaniu dodając, iż z racji tego, że roboty przy budynku zostały wykonane przed dniem 31 grudnia 1994 r., do stanu faktycznego sprawy powinny mieć zastosowanie przepisy prawa budowlanego z 1974 r. Zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 7 i 77 § 1 kpa. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu kontestowanej decyzji, wniosła o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentów skargi organ wskazał, iż zgodnie z treścią art. 103 prawa budowlanego z 1994 r., wyłącza jedynie stosowanie art. 48 do obiektów samowolnie wykonanych, których budowa została zakończona do dnia 31 grudnia 1994 r. Przedmiotowa sprawa nie dotyczy samowolnej budowy obiektu budowlanego. Organy orzekające nie naruszyły również unormowania art. 61 kpa, bowiem postępowanie w tym przedmiocie mogło się toczyć również z urzędu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej . Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji sąd zobligowany jest również uwzględnić stan prawny obowiązujący w dacie jej wydania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77. 80 Kpa, a w konsekwencji z naruszeniem prawa materialnego – art. 51 ust. 4 w związku z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( tekst jednolity - Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zmianami). Nie ulega wątpliwości, że wszechstronne wyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności sprawy warunkuje prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. W niniejszej sprawie organy obu instancji obowiązkowi temu uchybiły. W toku postępowania administracyjnego nie została bowiem w niebudzący wątpliwości sposób wyjaśniona okoliczność czasu prowadzenia i zakończenia robót budowlanych, w tym dobudowania klatki schodowej w oparciu o zatwierdzony decyzją z dnia 7 października 1994 r. projekt adaptacji budynku biurowo – administracyjnego na obiekt mieszkalny oraz dobudowania do nowej klatki schodowej trzech balkonów (tarasów) opierających się na słupach. Skarżący podnosili, że druga klatka schodowa dobudowana została przez właścicieli tylko trzech lokali jako inwestorów, po sporządzeniu aktów notarialnych, zaś balkony dobudowali właściciele tych lokali ok. 3 lata przed wszczęciem postępowania administracyjnego, bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, co stanowi przejaw typowej samowoli budowlanej. Organ I instancji bez należytego wyjaśnienia tej okoliczności przyjął, że dobudowa balkonów stanowi odstępstwo od pozwolenia na budowę udzielonego decyzją z dnia [...] i konieczne jest prowadzenie postępowania zmierzającego do legalizacji całego obiektu. W świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego i stanowiska prezentowanego przez skarżących ustalenie to należy uznać za dowolne. Nie można przecież wykluczyć sytuacji, w której dobudowa balkonów przez konkretnych właścicieli lokali wykonana została niezależnie od wcześniej wydanego pozwolenia i w warunkach samowoli budowlanej. W takim zaś przypadku organ winien rozważyć, czy nie zachodzą przesłanki do zastosowania sankcji przewidzianej przepisem art. 48 powołanej ustawy – Prawo budowlane i skierowania decyzji wyłącznie do osób, które dopuściły się samowoli. Z materiału dowodowego zdaje się również wynikać, że tylko właściciele jednego z lokali postawili ściankę działową w dobudowanej klatce schodowej i wydzielili dodatkowe pomieszczenie gospodarcze z przeznaczeniem na składowanie w nim opału. Organ okoliczności tej jednak nie wyjaśnił, mimo iż skarżący wskazali na nią w swoim żądaniu i podnosili, że roboty te wykonane zostały tylko przez konkretne osoby. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, sprawa wymaga kompleksowego załatwienia, po uprzednim uzupełnieniu materiału dowodowego i poczynieniu ustaleń niezbędnych do zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy podkreślić, że w niniejszej sprawie organ I instancji nie naruszył art. 61 § 1 Kpa. Zgodnie z tym przepisem postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Organ nie był przeto związany granicami żądania strony, a w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w procesie budowlanym, wręcz zobligowany do wszczęcia postępowania z urzędu. Nie mają również racji skarżący podnosząc, iż obowiązek sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej całego obiektu może być nałożony wyłącznie na tych właścicieli lokali, którzy korzystają z dobudowanej klatki schodowej. Wszyscy właściciele nabyli bowiem udział w częściach wspólnych całego budynku i gruncie znajdującym się pod budynkiem, co wynika wprost z treści aktów notarialnych. Obowiązek ten – jak już wskazano – nie może wszak dotyczyć samowoli budowlanej konkretnych właścicieli. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji uznając, iż wydane one zostały z naruszeniem powołanych powyżej przepisów prawa materialnego i procesowego, a nadto w oparciu o art. 152 powołanej ustawy stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów wpisu sądowego orzeczono zgodnie z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm. ) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ).