II SA/Łd 1499/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia miesięcznej opłaty za pobyt dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym 1. uchyla zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...] oraz decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją nr [...]z dnia [...]. Z-ca Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. zmienił decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...] w ten sposób, że ustalił wobec A. A. opłatę za pobyt dziecka - P. J. w Pogotowiu Opiekuńczym Nr 1 w Ł. przy ul. K. 15/17 w wysokości: 844,48 zł. na okres od 2 czerwca 2010r. do 30 czerwca 2010r. oraz 873,50 zł. miesięcznie na okres od 1 lipca 2010r. do 31 grudnia 2010r. Jako podstawę prawną organ wskazał: art. 104 oraz art. 163 K.p.a., art. 81 ust. 1, 2, 3, 4, 5 i 6 ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 175, póz. 1362 ze zm.) a także § 2 § 2 pkt. 1, 2 i 3 uchwały Nr XXII/475/07 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo - wychowawczej (Dz. U. Województwa [...] z dnia 17 stycznia 2008r. Nr 17, poz. 211). Odwołanie od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła A. A., która podniosła, że syna P. bierze na urlopowanie co tydzień od piątku do niedzieli. Będąc w domu musi mieć najpotrzebniejsze rzeczy. Poza tym kupuje mu odzież, przybory szkolne, żywność. Zaznaczyła, że jeżeli po zapłaceniu wszystkiego zostaje jej nie całe 1.600 zł. Jeżeli z tego zapłaci 873,50 zł. to na rodzinę czteroosobową pozostaje 730 zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] roku nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pk 1 ustawy z dnia 14 lipca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego postanowienie (t.j. Dz.U. z 2000 roku, Nr 96, poz. 1017 ze zm.), orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podkreślił, iż z materiału dowodowego wynika, że na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. oraz wydanego skierowania, P. J. został umieszczony w Pogotowiu Opiekuńczym Nr 1 w Ł. przy ul. K. 15/17. Dalej organ przypomniał, iż decyzją z dnia [..]. nr [...] organ I instancji ustalił wobec A. A. opłatę za pobyt dziecka P. J. w Pogotowiu Opiekuńczym Nr 1 w Ł. przy ul. K. 15/17 w wysokości: - 1.013,26 zł. na okres od 2 czerwca 2010r. do 30 czerwca 2010r.; - 1.048,20 zł. m-cznie na okres od 1 lipca 2010r. do 31 grudnia 2010r. Organ I instancji w wyniku przeprowadzonego postępowania, ustalił też, iż miesięczny dochód rodziny A. A. wynosi 4.814,79 zł. netto. Kryterium dochodowe określone w § 1 pkt 1 b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w przypadku rodziny skarżącej wynosi 1.404 zł. Mając na uwadze dochód rodziny strony oraz obliczone kryterium, organ ustalił, iż ten dochód stanowi 342,93% kryterium dochodowego. Organ ocenił, że zgodnie z tabelą, stanowiącą załącznik do uchwały Nr XXII/475/07 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007r. w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo – wychowawczej, skarżąca jest uprawniona do 70% zwolnienia z opłaty w stosunku do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce, który w Pogotowiu Opiekuńczym Nr 1 w Ł. przy ul. K. 15/17 wynosi 3.494 zł. W związku z powyższym, organ stwierdził, że opłata jaką jest skarżąca zobowiązana ponieść za pobyt syna w Pogotowiu Opiekuńczym Nr 1 w Ł. wynosi 30% średniego miesięcznego kosztu utrzymania, czyli 1.013,26 zł. na okres od 2 czerwca 2010 r. do 30 czerwca 2010r. oraz 1.048,20 zł. m-cznie na okres od 1 lipca 2010r. do 31 grudnia 2010r. Następnie w dniu 12 sierpnia 2010 r. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ł. wpłynęło odwołanie A. A. od decyzji z dnia [...] r. [..] ustalającej opłatę za pobyt P. J. w Pogotowiu Opiekuńczym nr 1 w Ł. ul. Krokusowa 15/17, w wysokości 1.013,26 zł. za okres od 02.06.2010r. do 30.06.2010r. oraz 1.048,20 zł. miesięcznie na okres od 01.07.2010r. do 31.12.2010 r., co stanowi 30% średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Pismem z dnia [...]. nr [...] strona została wezwana do siedziby organu I instancji w celu złożenia wyjaśnień w związku z w/w odwołaniem. W odpowiedzi na wezwanie w dniu 25 sierpnia 2010 r. strona złożyła prośbę o zmniejszenie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organy ponownie ustaliły, że dochód A. A. wynosi 4.814,79 zł. netto. Kryterium dochodowe określone w § 1 pkt 1 b Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej w przypadku rodziny A. A. wynosi 1.404 zł. Mając na uwadze dochód rodziny oraz obliczone kryterium, ustalono, iż dochód skarżącej stanowi 342,93% kryterium dochodowego i uznano, że skarżąca może korzystać z 70% zwolnienia z opłaty ustalonej w wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w Pogotowiu Opiekuńczym. Po ponownej analizie zgromadzonej dokumentacji, organ I instancji uwzględnił w części prośbę A. A. zwalniając ją z opłaty w 75% w stosunku do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania dziecka w w/w placówce. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej nie znalazł jednak podstaw do zwolnienia z opłaty w większej wysokości. Organ odwoławczy zaakcentował, że wydanie decyzji w przedmiocie zwolnienia z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej w niniejszej sprawie poprzedzone było zbadaniem stanu majątkowego i rodzinnego strony, w wyniku czego organ I instancji doszedł do przekonania, iż uzasadnione jest częściowe zwolnienie strony tj. w 75% z obowiązku ponoszenia opłaty za pobyt w Pogotowiu Opiekuńczym - dziecka P. J. i jednocześnie ustalił wysokość tej opłaty w tym okresie na poziomie pozostałych 25% pełnego miesięcznego kosztu utrzymania, czyli 844,48 zł. za okres od 2 czerwca 2010r. do 30 czerwca 2010r. oraz 873,50 zł. m-cznie na okres od 1 lipca 2010r. do 31 grudnia 2010 r. Zdaniem Kolegium uwzględniony więc został interes strony w granicach uznanych przez organ administracji za słuszny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. A. A. wniosła o umorzenie bądź zmniejszenie opłaty za pobyt jej syna w pogotowiu opiekuńczym, przy czym powołała się na swoją trudną sytuację materialną i osobistą. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd administracyjny bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest zobowiązany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Badając zaskarżoną decyzję w tak zakreślonych granicach kontroli sądowoadministracyjnej Sąd stwierdził, że zarówno zaskarżone, jak i poprzedzające je orzeczenie organu I instancji narusza normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r., nr 175, poz. 1362 ze zm.). Kwestię odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej reguluje przepis art. 81 ustawy. Zgodnie z tym przepisem za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej opłatę ponoszą, do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania, rodzice dziecka, a także opiekunowie prawni lub kuratorzy, w przypadku gdy dysponują dochodami dziecka (ust. 1). Z przytoczonego przepisu wynika, że pobyt w placówkach opiekuńczo-wychowawczych jest odpłatny. Opłatę ponoszą rodzice dziecka, ewentualnie opiekunowie prawni lub kuratorzy, jeśli dysponują dochodami dziecka. Warto zaznaczyć, że obowiązek ten spoczywa również na rodzicach, których pozbawiono władzy rodzicielskiej lub których władza została zawieszona albo ograniczona (art. 81 ust. 2). Ustalając wysokość opłaty uwzględnia się sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby (ust. 5). Przepisy ustawy nie wprowadzają wyjątków od zasady odpłatności, przewidują jednak możliwość zwolnienia od opłaty lub odstąpienia od jej ustalenia. Zgodnie bowiem z przepisem art. 81 ust. 4 ustawy, starosta, czyli organ właściwy do ustalenia opłaty może częściowo albo całkowicie zwolnić lub odstąpić od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej, na wniosek lub z urzędu, ze względu na trudną sytuację materialną rodziny lub osoby. Warunki częściowego lub całkowitego zwalniania z opłaty określa w drodze uchwały rada powiatu (art. 81 ust. 6). W rozpoznawanej sprawie, jest to uchwała Nr XXVII/475/07 Rady Miejskiej w Ł. z dnia 5 grudnia 2007 roku w sprawie określenia warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia z opłaty za pobyt w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej (Dz.U. Województwa [...] z dnia 17 stycznia 2008 roku, Nr 17, poz. 211) (z uwagi na fakt, że Ł. jest miastem na prawach powiatu, organem właściwym w tym przypadku jest Rada Miejska w Ł.). Konstrukcja przepisu art. 81 ust. 4 wskazuje na zastosowanie instytucji uznania administracyjnego, które pozwala organowi administracji na wybór rozstrzygnięcia. Uznanie oznacza przyznanie organowi administracji pewnego stopnia swobody przy podejmowaniu decyzji, pozwalającej na wybór spośród kilku prawnie dopuszczalnych wariantów rozstrzygnięć tego, który organ uważa za najbardziej właściwy. Od oceny organu zależy więc, czy wyda decyzję zwalniającą zobowiązanych z opłaty lub odstąpi od jej ustalenia. Cechą specyficzną instytucji uznania jest to, że decyzja wydana w tym trybie nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości. Nie oznacza to jednak wyłączenia decyzji uznaniowych całkowicie spod kontroli sądowej. W orzecznictwie podkreśla się, że kontrola legalności decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego dotyczy prawidłowości postępowania organu administracji, poprzedzającego wydanie decyzji. W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z regułami postępowania zawartymi w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl przepisu art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Przepis ten wyraża jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego, zasadę prawdy obiektywnej. Zasada ta oznacza, że na organ administracji publicznej nałożony jest obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą w celu ustalenia stanu faktycznego zgodnego z rzeczywistością. Zgodnie natomiast z przepisami art. 77 § 1 i 80 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Zebranie całego materiału dowodowego to zebranie dowodów dotyczących wszystkich mających znaczenie prawne dla sprawy faktów. Określenia faktów mających znaczenie dla sprawy dokonuje organ administracji publicznej w oparciu o przepis prawa materialnego, będący podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Organ administracji publicznej obowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przez rozpatrzenie całego materiału dowodowego należy rozumieć uwzględnienie wszystkich dowodów przeprowadzonych w postępowaniu, jak i uwzględnienie wszystkich okoliczności towarzyszących przeprowadzeniu poszczególnych dowodów, a mających znaczenie dla oceny ich mocy i wiarygodności. Przepis art. 80 k.p.a., nakazujący ocenę całokształtu materiału dowodowego, wyraża zasadę swobodnej oceny dowodów. W nauce podkreśla się, że swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć nie tylko poszczególne dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. W nauce wskazuje się, że organ w tej ocenie powinien kierować się wiedzą oraz zasadami życiowego doświadczenia. Organy administracji publicznej są więc na podstawie przytoczonych przepisów zobowiązane do podjęcia wszelkich niezbędnych czynności proceduralnych w celu zebrania pełnego materiału dowodowego, dopiero bowiem wówczas mogą ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona. Obowiązki te ciążą zarówno na organie pierwszej, jak i drugiej instancji. Stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, jest on bowiem obowiązany ponownie rozpatrzyć sprawę administracyjną. Przenosząc powyższe rozważania na realia niniejszej sprawy przede wszystkim wskazać należy, że organy obu instancji w sposób błędny skierowały decyzję ustalającą odpłatność za pobyt dziecka skarżącej li tylko do A. A., podczas gdy z zebranych w toku postępowania przed organem I instancji informacji wynika, że ojciec dziecka żyje. Organy zatem winny były rozważyć obarczenie opłatą za pobyt dziecka – P. J. w Pogotowiu Opiekuńczym Nr 1 oboje rodziców. Zgodnie bowiem z wyżej omówionymi przepisami ciężar taki spoczywa na obojgu rodzicach, a zasada ta nie podlega wyłączeniu nawet gdy rodzic jest pozbawiony władzy rodzicielskiej lub gdy jego władza została zawieszona albo ograniczona. Powyższe uchybienie organów stanowi już wystarczającą podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej decyzji z uwagi na naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.). Niemniej jednak wskazać należy także na inne uchybienia organów. Zgodnie z powyżej analizowaną ustawą organ przy ustalaniu opłaty za pobyt dziecka w placówce winien był uwzględnić sytuację rodzinną, zdrowotną, dochodową i majątkową rodziny lub osoby. W tym miejscu warto nadmienić, że rodzina skarżącej składa się z 4 osób: skarżącej i jej trzech synów, z których jeden przebywa w placówce wychowawczo-opiekuńczej. Skoro zatem skarżąca wskazywała na etapie postępowania wyjaśniającego i odwoławczego, że ponosi przynajmniej częściowe wydatki (np.: odzież, przybory szkolne) na utrzymanie syna przebywającego w pogotowiu opiekuńczym, to rzeczą organów było zaliczenie również tego dziecka w grono rodziny skarżącej, a w konsekwencji uwzględnienie tego faktu przy obliczeniu kryterium dochodowego. Tymczasem trudno prześledzić w jaki sposób organy obliczyły średni miesięczny dochód przypadający na członka rodziny skarżącej, zwłaszcza że nie jest jasne czy kryterium to obliczały dla rodziny trzy- czy cztero- osobowej, bowiem obliczona przez organ suma dochodów miesięcznych rodziny skarżącej to 4814,79 zł, zaś wyliczony średni dochodów na członka rodziny według organu stanowi w tym przypadku 1404 zł, co nie stanowi ani jednej trzeciej ani jednej czwartej wskazanej sumy. Tak lakoniczne uzasadnienie wyliczonego kryterium dochodowego stoi w sprzeczności z wymogiem uzasadniania decyzji (Art. 107 § 3 K.p.a.). Ponadto, z naruszeniem art. 6 K.p.a., organy powołały się na nieobowiązujące już rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 135, poz. 950), podczas gdy zostało ono uchylone mocą §2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055). Następnie zaakcentować należy także, iż syn skarżącej – M. A. podczas wywiadu środowiskowego wskazał, iż płaci miesięcznie 350 zł alimentów, tymczasem organ nie pomniejszył jego dochodów o kwotę uiszczanych alimentów na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej (na stronie 14 kwestionariusza widnieje notatka pracownika socjalnego, iż M. A. "nie udokumentował") ani też organ nie wezwał w trybie art. 50 § 1 K.p.a. M.A. a do przedstawienia stosownych dokumentów, do czego organ był zobowiązany w związku z uregulowaniami zawartymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Wskazując na powyższe uchybienia wypada uznać, iż organy nie dopełniły obowiązku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Nie dokonały również oceny dowodów na podstawie całokształtu materiału dowodowego, bowiem materiał ten nie był zebrany w sposób wyczerpujący. W rezultacie organy naraziły się na zarzut niewnikliwego ustalenia stanu faktycznego oraz przekroczenia zasady swobody oceny dowodów. Rozpoznając ponownie sprawę organy winny zastosować się do poczynionych uwag, a w szczególności doprowadzić do wnikliwego wyjaśnienia okoliczności faktycznych mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy przez prawidłowe określenie osób zobowiązanych do ponoszenia obowiązku opłat za pobyt dziecka skarżącej w placówce, a nadto do wyczerpującego ustalenia sytuacji majątkowej i rodzinnej skarżącej i jej rodziny. Zważywszy co powyżej Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. m.ch.