II SA/Łd 1505/10

Dnia 25 maja 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska, Sędzia WSA Joanna Sekunda - Lenczewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi M. Ł. i A. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz M. Ł. i A. Ł. solidarnie kwotę 740 (siedemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...]. Wskazaną decyzją organ pierwszej instancji, działając na podstawie art. 104 i 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie legalności budowy "drogi dojazdowej", przez A Spółkę z o.o. z siedzibą w M., na działce nr ewidencyjny [...], położonej w obrębie [...], w R. przy ul. A. Organ ustalił, że inwestor wykonał utwardzenie nawierzchni gruntu na podstawie zgłoszenia z dnia 20 kwietnia 2010 roku, zakres prac wykraczał wprawdzie poza zakres ujęty w zgłoszeniu, ale po interwencji organu nadzoru budowlanego roboty zostały doprowadzone do stanu zgodnego ze zgłoszeniem. Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniósł M. Ł. podnosząc, że organ błędnie ustalił stan faktyczny sprawy, jako że roboty budowlane rozpoczęto 13 maja, a nie 21 maja, co powoduje, że dokonane w tym przedmiocie zgłoszenie jest nieskuteczne. Nadto, zdaniem strony, organ błędnie przyjął, iż roboty budowlane polegały na utwardzeniu terenu, bowiem technika prowadzenia robót, jak również posiadana przez stronę opinia budowlana niezbicie wskazują, że inwestor wykonał drogę i to przeznaczoną dla samochodów ciężarowych. W tej sytuacji roboty winny być prowadzone na podstawie pozwolenia na budowę. Zatem ominięto procedurę wydawania decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, co powoduje, że w/w decyzja narusza prawa strony w ten sposób, że nie uwzględnia badania norm hałasu, drgań i odległości od granicy posesji. W uzasadnieniu wskazanej na wstępie decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 maja 2010r. podczas przeprowadzonych oględzin ustalono, że A Spółka z o.o. z siedzibą w M. dokonała utwardzenia terenu na należących do niej działkach nr [...] i [...] w R., na obszarze 54,70 x 6,00 m i na obszarze 18,00 x 6,00 m. Przedstawiciel inwestora oświadczył, że w dniu 14 maja 2010r. ściągano błoto z terenu celem zgromadzenia materiałów na placu, a w dniu 19 maja 2010r. rozpoczęto korytowanie pod wykonanie robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu robót z dnia 20 kwietnia 2010r. Sporządzony z dokonanych czynności protokół został podpisany bez uwag przez przedstawicieli inwestora uczestniczących w oględzinach. Nadto ustalono, że faktycznie wykonane utwardzenie wykroczyło poza zakres robót przewidzianych w zgłoszeniu. W konsekwencji powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., postanowieniem nr [...] wydanym w dniu [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), wstrzymał. prowadzenie robót budowlanych wykonywanych przez A Spółkę z o.o przy utwardzeniu nawierzchni działki nr [...]. i zobowiązał Spółkę do przedłożenia w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych wraz z oceną techniczną. 24 czerwca 2010r. inwestor przedłożył wymagane dokumenty. W czasie przeprowadzonych w dniu 9 lipca 2010r. ponownych oględzin ustalono, że przedmiotowe utwardzenie terenu doprowadzono do zgodności z dokonanym zgłoszeniem robót. Konkludując organ odwoławczy wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z utwardzeniem części terenu działki nr [...], należącej do A Spółki z o.o., przy użyciu tłucznia kamiennego, co wynika jednoznacznie z oceny technicznej wykonanej przez mgr inż. G. P. Z treści opinii wynika też, że utwardzona nawierzchnia stanowi alternatywny dojazd do obiektu handlowego dla samochodów dostawczych. Dalej organ zauważył, iż zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego do budowli zalicza się między innymi drogi, a pod pojęciem drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale także wszystkie inne stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowana do ruchu środków transportu oraz poruszania się ludzi i zwierząt. Oznacza to, że dla zakwalifikowania przedmiotowego utwardzenia terenu stanowiącego trasę komunikacyjną do obiektu handlowego niezbędne byłoby wykazanie, że oprócz robót polegających na ułożeniu warstw tłucznia kamiennego na wytyczonym pasie działki nr [...] wykonano także prace, w wyniku których wykonaną trasę komunikacyjną wyposażono w urządzenia techniczne. Organ ustalił, że spornego utwardzenia terenu w postaci szlaku komunikacyjnego, stanowiącego, bądź mogącego stanowić dojazd do obiektu handlowego nie wyposażono w jakiekolwiek urządzenia techniczne, a zatem nie można go zaliczyć do kategorii dróg w rozumieniu w/w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Z tego względu, wbrew stanowisku strony odwołującej się, wykonanie tego utwardzenia nie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, lecz stosownie do przepisu art. 30 ust. 1 pkt 2 i art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego zgłoszenia właściwemu organowi, której to czynności dokonano. Nadto po zacytowaniu treści art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego organ drugiej instancji wyjaśnił, że zgłoszenia przedmiotowych robót, polegających na utwardzeniu terenu dokonano w dniu 20 kwietnia 2010r., a do robót budowlanych polegających na niwelowaniu terenu pod utwardzenie przystąpiono w dniu 14 maja 2010 r., czyli przed upływem do wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ, jednakże organ ten jak wynika z akt sprawy nie wniósł takiego sprzeciwu w ustawowym terminie, a ustawa Prawo budowlane nie przewiduje sankcji za rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu do wniesienia sprzeciwu, o jakim mowa powyżej. Nadto wynik oględzin przeprowadzonych przez powiatowy organ nadzoru budowlanego w dniu 9 lipca 2010r. potwierdza, że przedmiotowe utwardzenie terenu jest zgodne z dokonanym w Starostwie Powiatowym w R. w dniu 20 kwietnia 2010r. zgłoszeniem robót, co powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalności jego wykonania jest bezprzedmiotowe. Powyższą decyzję M. Ł. i A. Ł. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, a jej zarzuty trafne. Istotą sporu jest rozstrzygnięcie, czy organy nadzoru budowlanego trafnie uznały, że inwestycja kwestionowana przez skarżących podlega zgłoszeniu, czy też reżimowi pozwolenia na budowę w trybie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2000 nr 106 poz. 1126 ze zm.) Inwestor zgłosił roboty budowlane polegające na utwardzeniu terenu w dniu 20 kwietnia 2010 roku. Ustalenia organów co do daty rozpoczęcia robót nie pokrywają się z dowodami zgromadzonymi w aktach. W uzasadnieniu decyzji organ wprawdzie wskazuje na niwelowanie terenu wykonywane już w dniu 19 maja, ale nie wyciąga z tego faktu właściwych wniosków. Pomija przy tym jednak fakt, że skarżący już w piśmie datowanym na 9 maja 2010 roku powoływał się na rozpoczęcie inwestycji i wnosił o jej natychmiastowe wstrzymanie.. Pomija też milczeniem znajdującą się w aktach dokumentację fotograficzną, która wydaje się potwierdzać zarzuty skarżących, że prace prowadzono już w dniu 13 maja 2010 roku. Powyższe uchybienia same w sobie nie e przesądzają jeszcze o ocenie rozstrzygnięcia, ale dowodzą, ze organy nie oceniły całego materiału dowodowego sprawy (art. 77 k.p.a.). Ponadto nawet na podstawie tych błędnych ustaleń organy nie wyciągnęły właściwych wniosków. Z regulacji art. 30 ust.5 Prawa budowlanego wprost wynika, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie, w drodze decyzji, sprzeciwu. Zgłoszenie staje się zatem skutecznie dokonane z upływem terminu 30 dni.. Z tego względu nie sposób podzielić oceny organu odwoławczego, że przepisy prawa budowlanego nie przewidują sankcji za rozpoczęcie robót budowlanych przed upływem terminu do złożenia sprzeciwu. Należy ustalić, czy w sytuacji rozpoczęcia robót przed upływem terminu, jak wskazano wyżej, nie stają się one robotami prowadzonymi bez wymaganego prawem zgłoszenia, a tym samym prowadzonymi w warunkach samowoli budowlanej. W razie ujawnienia takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy istnieją w związku z tym podstawy do zastosowania art. 49b ust. 1 lub 2 albo art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. W związku z podnoszonymi w toku postępowania zarzutami skarżących, że w istocie wybudowano drogę z pominięciem decyzji o pozwoleniu na budowę należało też wnikliwie ustalić faktyczny zakres inwestycji. W utrwalonym orzecznictwie przyjęty jest pogląd, zgodnie z którym jeżeli "zgłoszenie" dotyczy inwestycji wymagającej pozwolenia na budowę, wbrew intencjom zgłaszającego, nie jest "zgłoszeniem" w rozumieniu przepisu art. 30 ust. 1 ustawy Prawo budowlane i nie wywołuje skutków przewidzianych w przepisach Prawa budowlanego dla tej instytucji. Dokonanie "zgłoszenia" przez inwestora i brak reakcji organu w terminie 30 dni od tej daty nie może stanowić usprawiedliwienia i legalizacji każdej inwestycji. Zwłaszcza, gdy owo zgłoszenie stanowi próbę pominięcia procedur związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę. Innymi słowy, aby można było mówić o skuteczności zgłoszenia, musi ono dotyczyć inwestycji, której budowa wymaga tylko zgłoszenia a nie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W przeciwnym razie takie zgłoszenie jest próbą obejścia prawa. W rozpoznawanej sprawie z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia. Bezspornie utwardzenie powierzchni gruntu na działkach budowlanych nie wymaga pozwolenia na budowę, objęte jest natomiast obowiązkiem zgłoszenia. (art. 29 ust. 2 pkt 5 i art. 30 ust.1 pkt Prawa budowlanego). Jednakże w świetle materiału dowodowego, zgromadzonego w rozpoznawanej sprawie teza organów, zawarta w uzasadnieniach decyzji, iż doszło do takiego właśnie utwardzenia a nie – jak twierdzą skarżący budowy drogi - budzi poważne wątpliwości. W tym kontekście zasadny jest zarzut skarżących, że organy nie oceniły rzeczywistego charakteru robót. Wykonane utwardzenie gruntu w rzeczywistości wykorzystywane jest jedynie jako droga dojazdowa dla ciężkich samochodów dostawczych i miejsca postojowe. Nawet organ prowadził postępowanie w sprawie "drogi dojazdowej" a nie utwardzenia terenu. Co więcej - ze złożonego przez inwestora dokumentu - inwentaryzacji wykonanych robót – wynika, że wykonana "utwardzona nawierzchnia stanowi altenatywny dojazd do obiektu handlowego dla samochodów dostawczych. Dojazd został wykonany w technologii drogi nawierzchni nieulepszonej grubości 17 cm, wbudowane materiały spełniają wymagania Polskich norm i specyfikacji wykonania robót drogowych. Zastosowana konstrukcja nawierzchni drogi będzie przenosiła oddziaływania i wpływy mogące występować podczas budowy i użytkowania drogi. Trwałość zastosowanych rozwiązań jest wystarczająca dla założonej funkcji i sposobu eksploatacji. Przedmiotowa nawierzchnia jest przeznaczona do postoju pojazdów i jako droga alternatywna. Zastosowane rozwiązania pozwalają na odprowadzanie wody z drogi, która częściowo infiltruje przez nawierzchnię tłuczniową". Skoro tak, to nietrafne są argumenty inwestora, że wykonane utwardzenie nie odpowiada definicji drogi, jaką ustawodawca zawarł w ustawie gdyż nie zostało wyposażone w urządzenia techniczne, co statuuje zdaniem inwestora dany obiekt jako drogę. Przy czym inwestor nie wskazuje, o jakie urządzenia techniczne chodzi. W powołanym przez uczestnika wyroku z dnia 15 kwietnia 2004 roku w sprawie OSK 1400/04 Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że przez wymienione w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego pojęcie drogi należy rozumieć nie tylko drogi publiczne, ale wszystkie inne, stanowiące wytyczoną trasę wyposażoną w urządzenia techniczne, dostosowaną do ruchu środków transportu, ewentualnie poruszania się ludzi i zwierząt. Jest to zatem pojęcie szerokie. Przy czym równie istotne jest wyposażenie drogi w urządzenia techniczne, jak i przystosowanie do ruchu środków transportu. To, że budowa będąca przedmiotem sporu w niniejszej sprawie, jest dostosowana do ruchu środków transportu i to wielkogabarytowych, nie budzi wątpliwości. To, czy została wyposażona w odpowiednie urządzenia techniczne nie zostało ustalone przez organy, choć z inwentaryzacji wykonanych robót wynika, że posiada wszelkie elementy niezbędne do pełnienia funkcji drogi. Już z tych danych wyraźnie wynika, że trafne są zarzuty skarżących, iż organ nadzoru budowlanego nie dostrzega, że zakres prac podanych w zgłoszeniu (abstrahując od terminu rozpoczęcia robót) a prac wykonanych to dwa odmienne stany faktyczne, a inwestor doprowadził do obejścia prawa.. W sytuacji, gdy jak wskazano wyżej wykonane utwardzenie wykorzystywane jest jako droga dojazdowa dla ciężkich samochodów dostawczych, w dodatku, jak wynika z akt, zostało wykonane przy użyciu materiałów i w technologii drogi, a więc z myślą o tejże funkcji, rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie – umorzenie postępowania wobec ustalenia, że wykonane roboty odpowiadają zgłoszeniu z 20 kwietnia 2010 roku - nie mogą się ostać. Są bowiem oparte na wnioskach nie znajdujących potwierdzenia w dokumentach załączonych w sprawie. Jak wcześniej wskazano, organy nadzoru budowlanego winny rozważyć, czy dokonanie zgłoszenia nie nastąpiło z obejściem prawa a inwestycja nie jest drogą i nie podlega reżimowi pozwolenia na budowę, co obligowało je do uruchomienia procedur, o których we wcześniejszej części rozważań była mowa. Z uwagi na powyższe sąd orzekła jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., O kosztach przeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. m.o.