II SA/Łd 151/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 czerwca 2008 r. przy udziale - sprawy ze skargi Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Starosta [...] decyzją z dnia [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił firmie A – R.P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą drogową i parkingiem na działkach nr ewid. 475/6, 476/6 (powstałych w wyniku podziału działki nr 476/3 ) i nr ewid. 481/3, położonych w Ł. przy ul. A. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Odwołanie od tej decyzji do Wojewody [...] złożyli Burmistrz Miasta Ł. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. Odwołujący się podnieśli, że budowa pawilonu handlowego we wskazanej lokalizacji, tj. w sąsiedztwie dworca PKS oraz w bliskiej odległości od skrzyżowania drogi wojewódzkiej - ul. A - z drogą krajową - ul. B, spowoduje znaczny wzrost zagrożenia wypadkami drogowymi w tym rejonie, i tak już charakteryzującym się dużym natężeniem ruchu kołowego. Dodatkowo, dla potwierdzenia swojego stanowiska w sprawie, Burmistrz Ł. załączył kserokopię opinii Komendanta [...] Policji w Ł. wydanej dnia [...], w której negatywnie odniesiono się do projektowanego rozwiązania komunikacyjnego. Po rozpatrzeniu powyższych odwołań Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. umorzył postępowanie odwoławcze. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy, przedstawiając dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał, że w dniu 5 listopada 2007 roku zwrócił się do organu I instancji o wyjaśnienie, na jakiej podstawie Gmina Miasto Ł. uznana została przez ten organ za stronę postępowania. Z akt sprawy nie wynikało bowiem, aby Gmina Miasto Ł. posiadała przymiot strony w tej sprawie. Pismem z dnia 22 listopada 2007 roku organ I instancji wyjaśnił, że w toku postępowania ustalono, iż działki objęte przedmiotową inwestycją graniczą m.in. z działką nr ewid. 471/1, stanowiącą własność Gminy Miasto Ł.. Przy granicy działki 471/1 inwestor zlokalizował (zgodnie z warunkami przyłączenia) urządzenie budowlane, którym jest złącze kablowe z szafką pomiarową do zasilania energetycznego projektowanego obiektu. W aktach sprawy znajdują się również pisma, jakie wpłynęły w związku z daną sprawą do organu odwoławczego ze strony B Sp. z o. o (z dnia 12 listopada 2007 r. oraz notatka z 15 listopada 2007 r.) oraz ze strony inwestora (z dnia 5 listopada 2007 r.). Mając na uwadze powyższe ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że wniesione odwołania nie pochodzą od stron. Podniósł, że art. 28 kpa ustala generalną zasadę, iż stroną w postępowaniu administracyjnym jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ustanawia wyjątek od tej ogólnej zasady. Zgodnie bowiem z tym przepisem stronami w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei art. 3 pkt 20 tej ustawy określa obszar oddziaływania obiektu jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zdaniem organu, jest niewątpliwie zawężenie kręgu stron w postępowaniu w sprawie pozwolenia budowlanego jedynie do podmiotów, dla których planowana inwestycja może powodować ograniczenia w zagospodarowaniu ich nieruchomości, przy czym ograniczenie to, wynikając z przepisów odrębnych, musi godzić w konkretne uprawnienia tych podmiotów do tego zagospodarowania. Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że projektowany pawilon handlowo-usługowy nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu terenu drogi krajowej nr 1 -ul. B, a zatem droga ta (działka nr 790) nie znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Wobec powyższego bezspornym jest, że Zarządca drogi krajowej nr 1 - Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. - nie jest stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w postępowaniu dotyczącym przedmiotowej inwestycji. Organ II instancji nie stwierdził również zasadności uznania za stronę przedmiotowego postępowania Gminy Miasta Ł. Zdaniem organu odwoławczego obszar oddziaływania obiektu, oznaczony w treści zaskarżonej decyzji, nie obejmuje działki nr 471/1, o której pisał w wyjaśnieniach z dnia 22 listopada 2007 roku organ I instancji, a żadna z działek tym obszarem objętych nie jest własnością Gminy Miasta Ł.. Sam zaś fakt umiejscowienia szafki pomiarowej w granicy nieruchomości nie ma znaczenia dla uznania Gminy Miasta Ł. za stronę toczącego się postępowania. Organ odwoławczy zwraca ponadto uwagę, iż Burmistrz Ł. wydał w dniu 22 sierpnia 2006 roku dla przedmiotowej inwestycji decyzję Nr 39/06 o ustaleniu warunków zabudowy. Z powyższych względów organ ten umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Nie zgadzając się z powyższą decyzją, Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji albo stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 20 pkt 5 i art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, a także naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. c, art. 5 ust. 3, art. 28 ust. 2 i art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane – przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymała stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Tym niemniej tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest z punktu widzenia kryterium legalności. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Stosownie zaś do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło prowadzić do naruszenia prawa materialnego, a zatem miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest ocena legalności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Burmistrza Ł. oraz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu firmie "A" R.P. z siedzibą w P. pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego z infrastrukturą drogową i parkingiem na działkach nr ewid. 476/5 i 476/6 oraz nr 481/ 3 położonych w Ł. przy ul. A. Podstawę wydania tej decyzji stanowił art. 138 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, powoływanego dalej jako "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Wyjaśnić przy tym należy, iż postępowanie odwoławcze kończy się wydaniem takiej decyzji, wówczas gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja ta ma w szczególności miejsce, gdy organ odwoławczy w toku postępowania ustali, że wnoszący odwołanie nie jest stroną w sprawie (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2003, s. 596). Jednocześnie podkreślić należy, że stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, które stanowi przedmiot rozważań na gruncie niniejszej sprawy, są podmioty wymienione w art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.). Stosownie do jego treści stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W rozpoznawanej sprawie odwołanie od decyzji Starosty [...] z dnia [...] wniosły dwa podmioty: Burmistrz Ł. w imieniu Gminy Miasta Ł. oraz Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł.. Dokonując oceny legalności umorzenia postępowania odwoławczego wszczętego odwołaniem Gminy Miasta Ł., wniesionym przez Burmistrza Ł., wskazać należy, że - zdaniem Sądu - jest to podmiot nie należący do kręgu podmiotów zaliczanych do stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę spornego budynku handlowo-usługowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że działki objęte przedmiotową inwestycją graniczą między innymi z działką nr 471/1 stanowiącą własność Gminy Miasto Ł.. Przy granicy działki nr 471/1 inwestor zlokalizował (zgodnie z warunkami przyłączenia) urządzenia budowlane, którym jest złącze kablowe z szafką pomiarową do zasilania energetycznego projektowanego obiektu. Zasadnie zatem, w ocenie Sądu, organ odwoławczy przyjął, że obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, nie obejmuje działki nr 471/1, a żadna z działek tym obszarem objętych nie stanowi własności Gminy Miasta Ł.. Sam zaś fakt umieszczenia szafki pomiarowej w granicy nieruchomości nie ma znaczenia, zdaniem Sądu, dla uznania tejże Gminy za stronę toczącego się postępowania. Natomiast ocena legitymacji procesowej skarżącej, przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, nasuwa szereg zastrzeżeń. W tym względzie Sąd zwraca przede wszystkim uwagę na fakt, że z akt sprawy wynika, iż skarżąca jest zarządcą drogi krajowej nr 1 (ul. B). Oznacza to zatem, że na inwestorze ciążył obowiązek uzgodnienia ze skarżącą projektu zagospodarowania terenu w zakresie działek 476/5, 476/6, 481/3. Źródła tego obowiązku upatrywać bowiem należy w treści art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, w szczególności polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą. Z akt sprawy wynika w sposób bezsporny, iż nastąpi zmiana zagospodarowania terenu z uwagi na przedmiotową inwestycję, który przylega bezpośrednio do działki nr 790, tj. drogi krajowej będącej w zarządzie skarżącej. Wprawdzie wyjazd z terenu objętego inwestycją przewidziany jest na drogę wojewódzką – ul. A, jednakże w bezpośrednim sąsiedztwie skrzyżowania z drogą krajową, czyli z ulicą B. Spowoduje to niewątpliwie znaczny wzrost ruchu drogowego w związku ze zmianą zagospodarowania terenu dokonaną przez inwestora, wynikającą z budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowo- usługowego, a tym samym zachodzi konieczność uzgodnienia, o którym mowa w powyższym przepisie. W ocenie Sądu przepis ten nie uzależnia konieczności uzgodnienia z zarządcą drogi możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą od bezpośredniego włączenia tego ruchu. Wyjazd z terenu inwestycji na drogę wojewódzką, ale w bezpośrednim sąsiedztwie z drogą krajową, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie, nie zwalnia inwestora od uzyskania wskazanego wyżej uzgodnienia. W tym miejscu należy również zwrócić uwagę na to, iż organ I instancji w decyzji z dnia [...]. w obszarze oddziaływania przedmiotowego obiektu - w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego - wskazał między innymi działkę nr 790. Dlatego też organ odwoławczy, nie zamieszczając w treści zaskarżonej decyzji rozważań dotyczących przyczyn pozbawienia skarżącej przymiotu strony, wydał kwestionowane rozstrzygnięcie z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu organ winien bowiem szczegółowo odnieść się do kwestii, czy zarządca drogi krajowej nie miał obowiązku uzgodnić włączenia do drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego zmianą zagospodarowania terenu planowaną inwestycją. Zdaniem Sądu organ II instancji, nie dokonując tak istotnych ustaleń, nie mógł więc umorzyć postępowania odwoławczego i orzec, iż skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenie na budowę spornego obiektu. Sąd podziela w tym względzie prezentowane w judykaturze stanowisko, że decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego organ może wydać dopiero wówczas, gdy subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie, iż decyzja organu I instancji dotyczy jego praw i obowiązków nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania odwoławczego pozytywnie zweryfikowane (por. wyrok WSA z dnia 13 września 2005 r., SA/Wa 1252/2004). Sąd, rozpatrując przedmiotową skargę, zwraca jednocześnie uwagę na treść art. 134 § 1 p.p.s.a, z którego to przepisu wynika, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd z urzędu podnosi nieprawidłowość wynikającą ze sposobu sporządzania projektu inwestycji, a właściwie jego poprawki związanej z koniecznością opracowania obsługi komunikacyjnej przedmiotowego budynku handlowo-usługowego do drogi wojewódzkiej nr 708, tj. ulicy A, w miejsce zaprojektowanego pierwotnie wyjazdu na drogę krajową, tj. ul. B. Zmiana ta miała na celu dostosowanie projektu do warunków obsługi komunikacyjnej, wynikającej z treści decyzji Burmistrza Ł. dnia [...]. o ustaleniu warunków zabudowy, mającej wiążące znaczenie dla decyzji o pozwoleniu na budowę. Zmianę tę dokonano bowiem poprzez "wykorektorowanie", co – w ocenie składu Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę – należy uznać za niedopuszczalne. Ponadto zastrzeżenia budzi także fakt, iż owo wykorektowanie nastąpiło po dacie sporządzenia opinii Nr [...] z dnia [...] przez Zarząd Dróg Wojewódzkich w Ł.. Cztery egzemplarze dokumentacji projektowej uzupełnione m.in. o wykorektowaniu wyjazdu na działkę od ul. B zostały złożone przez projektanta w dniu 29 sierpnia 2007 roku. Fakt ten rodzi zatem wątpliwość, czy uzgodnienia zawarte we wskazanej opinii z dnia [...] pozostały aktualne po dokonaniu tej korekty, czy też zakresem swym obejmować zaczęły pierwotny projekt. Całokształt podniesionych wyżej zastrzeżeń i wątpliwości powoduje, że sprawa umorzenia postępowania odwoławczego w stosunku do skarżącej nie została należycie wyjaśniona, a tym samym w toku postępowania doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77, 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które w konsekwencji prowadzić mogło do naruszenia art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym wyjaśni wszystkie okoliczności sprawy, uwzględniając ocenę prawną zawartą w niniejszym wyroku, a swoje rozstrzygnięcie uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku. (MSi)