II SA/Łd 152/05

Dnia 17 sierpnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2005 roku sprawy ze skargi C. W. i S. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. solidarnie na rzecz C. W. i S. W. kwotę 100 (sto) zł tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Wójt Gminy D. zawiesił postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy działki Nr [...] położonej w miejscowości D. P., ul. P. w związku z zamiarem jej zabudowy budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym wraz z przyłączami: energetycznym, wodociągowym, kanalizacyjnym i gazowym oraz ogrodzeniem z wjazdem na działkę na okres do 3 października 2005 r. W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że dla obszaru, na którym jest położona działka objęta wnioskiem nie było obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, natomiast Rada Gminy w D. podjęła uchwałę Nr [...] z dnia [...] o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego dla obszaru zespołu osadniczego sołectw D. P., D. M., D. D. oraz części sołectw Z. i W., który obejmować będzie również działkę skarżących. Wójt Gminy D. wskazał ponadto, iż z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działki skarżących ze stawem, który jest częścią założenia parkowego objętego ochroną konserwatorską, konieczne staje się uzgodnienie z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków wszelkich ustaleń dotyczących zarówno zabudowy jak i ogrodzenia działki skarżących. Wskazane powyżej przesłanki uzasadniały, zdaniem organu I instancji zawieszenie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania dla działki skarżących. W odwołaniu od powyższego postanowienia skarżący podnieśli, iż zarówno ich działka, jak również pozostałe działki zlokalizowane przy ul. A były działkami budowlanymi. C. i S. W. zarzucili również Wójtowi Gminy D., iż uzasadniając postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania wskazał, że staw przylegający do ich nieruchomości wchodzi w skład założenia parkowo pałacowego podlegającego ochronie zabytków, ale nie wziął pod uwagę okoliczności, iż teren ten został przez Gminę D. sprzedany i Gmina przestała być właścicielem tejże działki. Zdaniem skarżących, w przypadku zbycia nieruchomości, na której znajduje się staw nie można twierdzić, że jest ona integralną częścią założenia parkowego objętego ochroną konserwatorską. W związku z powyższym skarżący wywiedli, iż należąca do nich działka również nie podlega ochronie konserwatorskiej i nieprawdą jest, na co powołuje się Wójt, że konieczne stają się uzgodnienia z Wojewódzkim Urzędem Ochrony Zabytków dotyczące zarówno zabudowy jak i ogrodzenia. W końcowej części uzasadnienia odwołania wniesionego do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. C. i S.W. wskazali, iż postępowanie powinno być zawieszone do czasu uchwalenia nowego planu zagospodarowania, a nie na okres 12 miesięcy. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. postanowieniem z dnia [...] Nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...]. Organ II instancji uznał, iż w rozpatrywanej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż przedmiotowa nieruchomość położona jest w sąsiedztwie terenu parkowego objętego ochroną konserwatorską, dla którego nie obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, a poprzednio obowiązujący plan utracił moc z dniem 31 grudnia 2003r. Organ II instancji podniósł ponadto, iż działka skarżących sąsiadująca z terenem parkowym objętym ochroną konserwatorską wchodzi w skład obszaru objętego nowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym wymagane było uwzględnienie ustaleń opracowywanego planu przy określeniu warunków zabudowy. Odpowiadając natomiast na podniesiony przez skarżących zarzut kontynuowania budowy domów jednorodzinnych na sąsiednich działkach organ II instancji wyjaśnił, że prace budowlane na działkach przy ulicy A w D. realizowane były na podstawie decyzji wydanych w okresie ważności planu zagospodarowania przestrzennego przed dniem 31 grudnia 2003r. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący wskazali, że ich działka odgrodzona została płotem od stawu stanowiącego część zespołu pałacowodworskiego i nie sąsiaduje bezpośrednio z terenem podlegającym ochronie konserwatorskiej. Wskazali, iż realizacja inwestycji budowlanej na ich gruncie nie wpłynie na funkcjonowanie i ochronę położonego w znacznej odległości parku, w związku z czym niezasadne było wydanie postanowienia organu I instancji, którego jednym z głównych podstaw była konieczność zapewnienia ochrony konserwatorskiej dla zespołu pałacowodworskiego sąsiadującego z nieruchomością skarżących. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddaleni skargi. W uzasadnieniu powyższego wniosku organ II instancji ponownie podniósł, iż z uwagi na bezpośrednie sąsiedztwo działki skarżących z terenem podlegającym ochronie konserwatorskiej oraz ze względu na fakt, iż przedmiotowa nieruchomość wchodzi w skład obszaru objętego nowym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadne było uwzględnienie ustaleń opracowywanego planu przy określeniu warunków zabudowy, wobec czego istniały podstawy uzasadniające zawieszenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu na okres 12 miesięcy, czyli do dnia 3 października 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji (postanowienia), tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji (postanowienia), a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ), sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną. Może zatem dokonać oceny zaskarżonej decyzji (postanowienia) także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy D. wydane zostały z naruszeniem art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 7 i 77 Kpa w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. W art. 62 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) przewidziano dwie sytuacje zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Pierwsza z nich unormowana została w art. 62 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można zawiesić na okres nie dłuższy niż 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepis ten nie obliguje zatem organu do zawieszenia postępowania, a zwrot "może" oznacza fakultatywność tego zawieszenia podjętą w ramach tzw. uznania administracyjnego. Uznanie to nie może jednak prowadzić do dowolności, a każdy przypadek zawieszenia postępowania organ obowiązany jest uzasadnić indywidualnie. Zamiarem ustawodawcy, który użył sformułowania "może", nie było wszak zawieszanie postępowania przez organ w każdym przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy w sytuacji braku planu, czy też przystąpienia do jego opracowania. Co więcej, ustawodawca w powołanym przepisie nałożył na organ (wójta, burmistrza albo prezydenta miasta) obowiązek podjęcia zawieszonego postępowania i wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy, jeżeli : w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Założeniem ustawodawcy było zatem ewentualne zawieszenie postępowania na okres co najwyżej 12 miesięcy, w którym gmina winna uchwalić plan, co potwierdza także unormowanie zawarte w art. 87 ust. 3 ustawy. Gdyby jednak tego w tym okresie nie uczyniła, obowiązkiem organu jest wydanie indywidualnej decyzji o warunkach zabudowy w oparciu o art. 59 ust. 1 powołanej ustawy. Brak planu przez bliżej nieokreślony czas narusza bowiem prawo właścicieli nieruchomości do swobodnego dysponowania tym prawem i czynienia inwestycji, a tym samym wyrażoną w ar. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadę ochrony własności. Drugą sytuację zawieszenia postępowania administracyjnego określa art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zmianami), który ma zastosowanie do wniosków o ustalenie warunków zabudowy dotyczących obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Wówczas organ zawiesza postępowanie do czasu uchwalenia planu. Obowiązek sporządzenia planu musi zaś wynikać z konkretnego przepisu prawa. W art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy mówi się o obszarach, dla których obowiązkowe jest sporządzenie planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie odrębnych przepisów. Przepisami tymi są: art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 maja 1999 r. o ochronie terenów byłych hitlerowskich obozów zagłady (Dz. U. Nr 41, poz. 412 ze zm.) oraz art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r.- Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). W literaturze prawniczej prezentowane są jednak poglądy, że nawet obowiązek sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego nie ma żadnego znaczenia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla konkretnej inwestycji. W szczególności organ nie ma obowiązku zawieszenia postępowania, jeżeli okaże się, że wniosek o ustalenie lokalizacji takiej inwestycji dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu (vide: E. Skorczyńska – "Lokalizacja inwestycji celu publicznego i ustalenie warunków zabudowy dla innych inwestycji, Samorząd Terytorialny 2004/7-8/90, tom 4). Nieruchomość, której dotyczy złożony wniosek znajduje się na obszarze, w odniesieniu do którego nie istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu. W takiej sytuacji, istniała tylko możliwość, a nie obowiązek zawieszenia postępowania administracyjnego na okres co najwyżej 12 miesięcy od dnia złożenia wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Zawieszając postępowanie wszczęte wnioskiem skarżących organ I instancji powołał się na szczególny przypadek związany z sąsiedztwem działki skarżących ze stawem, który jest częścią założenia dworskoparkowego objętego ochroną konserwatorską i na konieczność przeprowadzenia stosownych uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w zakresie zabudowy i ogrodzenia działki skarżących. Powyższą argumentację podzieliło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł.. W skardze wniesionej do Sądu skarżący zakwestionowali fakt objęcia wskazanego terenu ochroną konserwatorską. Stanowisko skarżących nie jest pozbawione racji, jako że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek obiektywnego dowodu potwierdzającego tę okoliczność, a w konsekwencji takie ustalenie jest w ocenie Sądu dowolne. Organy obu instancji nie wykazały również, aby w toku postępowania o wydanie indywidualnej decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej działki nie było możliwe poczynienie wymaganych ustaleń z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków w Ł.. Tylko bowiem brak takiej możliwości, przy jednoznacznym ustaleniu objęcia ochroną konserwatorską obszaru, na którym usytuowana jest działka stanowiąca własność skarżących mógłby uzasadniać ewentualne zawieszenie postępowania w oparciu o art. 62 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). W zaistniałym stanie rzeczy należało stwierdzić, że organy obu instancji przekroczyły granice uznania administracyjnego określonego powołanym powyżej przepisem prawa. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c, art. 152 oraz art. 200 i 205 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.