II SA/Łd 152/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.), Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A w Ł. kwotę 1000 (jeden tysiąc) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. a.tp. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] umarzającą w całości postępowanie w sprawie zgodności z przepisami przebudowy nawierzchni ulicy. Jak wynika z akt sprawy, w dniu 19 lipca 2013r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Ł. wpłynęło pismo Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A z siedzibą w Ł. dotyczące niewybudowania zjazdu z ulicy A łączącego drogę wewnętrzną w osiedlu mieszkaniowym z działką nr 55/54 w trakcie przebudowy nawierzchni ulicy A i B. Pełnomocnik Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A podaniem z dnia 6 grudnia 2013r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wydanie decyzji administracyjnej nakazującej rozbiórkę skarpy ziemnej zrealizowanej bez pozwolenia na budowę. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej "A" z siedzibą w Ł. w sprawie dotyczącej budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę na działce o nr 55/54 w trakcie przebudowy ul. A w Ł. Postanowieniem z tej samej daty nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. odmówił wszczęcia postępowania z wniosku Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A z dnia [...] w sprawie braku zjazdu z ulicy A w Ł. na działkę nr 55/54. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] nr [...], uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi stopnia podstawowego. W dniu 24 kwietnia 2014r. przeprowadzono oględziny na terenie działki nr 55/54 w obrębie [...], od strony ul. A. Nie stwierdzono, by znajdowała się tam skarpa ziemna. Stwierdzono, że na sąsiedniej działce – wzdłuż działki nr 55/54, znajduje się ogrodzenie stalowe (przęsła stanowią ramy stalowe z wypełnieniem z siatki, mocowane do słupków o wysokości 1,1m) na krawężniku drogowym. Różnica w wysokościach terenu wynosi około 60cm, co odpowiada ukształtowaniu terenu wynikającemu z map. W wyniku ponownego rozpoznania wniosku z dnia 6 grudnia 2013r. Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. – działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 ze zm., obecnie Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę na działce o nr 55/54, w obrębie [...] w trakcie przebudowy ul. A w Ł.. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] nr [...]. Wyrokiem z dnia 16 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 1032/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż sporządzony w trakcie oględzin nieruchomości protokół, jak i załączone fotografie dowodzą, że na tym terenie w istocie nie ma skarpy. Wnioskodawca domaga się zbadania kwestii obniżenia poziomu ul. A. Jednakże to istniejąca różnica wysokości w terenie spowodowała konieczność wykonania muru oporowego, którego nie uwzględnia dokumentacja projektowa związana z przebudową nawierzchni ulicy A i ulicy B. Nie budzi wobec tego wątpliwości, że zarówno przed przebudową ulicy A w rejonie działki nr 55/54, jak i po jej przebudowie, ukształtowanie terenu charakteryzowało się znaczącą różnicą rzędnych wysokościowych. Powyższe okoliczności mogłyby zatem uzasadniać podjęcie przez organ I instancji w dniu [...] postanowienia odmawiającego skarżącej Spółdzielni wszczęcia postępowania w sprawie budowy skarpy ziemnej bez pozwolenia na budowę, gdyby żądanie wszczęcia postępowania dotyczyło wyłącznie rzeczonej skarpy. Jednakże pełnomocnik Spółdzielni podniósł zarzut wykonania samowolnie robót budowlanych związanych z murem oporowym, chodnikiem ze słupkami wzdłuż ulicy A i ogrodzeniem. Sąd uznając, że skarżąca zmodyfikowała zakres swego żądania, a ponadto, że nie wykonano skarpy, ale wykonano mur oporowy, chodnik, słupki i ogrodzenie (barierki) – stwierdził, że konieczne jest poczynienie ustaleń w tym zakresie i zobowiązał organ do ponownego przeprowadzenia postępowania. W dniu 12 czerwca 2015r. przeprowadzono oględziny na terenie ulicy A. Ustalono, że w dniu 27 września 2007r. inwestor – Gmina Miasto Ł. – zgłosiła zamiar wykonania przebudowy nawierzchni ulicy A i ulicy B wraz z odwodnieniem. Pismem z dnia 28 września 2007r. znak: [...], organ administracji architektoniczno-budowlanej przyjął ww. zgłoszenie. Zgłoszenie, ani projekt, nie obejmowały budowy i przebudowy zjazdu, budowy muru oporowego, ogrodzenia i słupków. W 2007r. w trakcie przebudowy ulicy A nie wykonano fragmentu nawierzchni z obustronnymi łukami w okolicy działki nr 55/54, ze względu na różnicę wysokości terenu. Wykonano w tym miejscu chodnik ze słupkami. W związku z różnicą wysokości terenu wykonano zabezpieczenia przy użyciu betonowych krawężników o wymiarach 30x15x100cm ustawionych pionowo na długości 27,10mb wzdłuż ulicy A – działki nr 55/24 w obrębie [...] (przy granicy z działką nr 55/54 i 55/55). Ww. krawężnik betonowy wystaje 60cm ponad poziomem chodnika i pełni funkcję muru oporowego. Na długości muru oporowego zostało wykonane ogrodzenie o konstrukcji stalowej (siatka w ramach stalowych z kątownika 35x35mm zamontowana na słupkach stalowych 40 x 40mm). Wysokość ogrodzenia wynosi 1,10m. Ponadto na chodniku ul. A zamontowano słupki Ø 50mm i wysokości 1,00m, co około 2m na całej długości ulicy A, zabezpieczające przed wjazdem na chodnik i parkowaniem na chodniku. Dokonano też zmian polegających na niewykonaniu łuków i ułożeniu na tym fragmencie chodnika zamiast jezdni z kostki. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...] nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Robotniczej Spółdzielni Mieszkaniowej A z dnia 1 października 2014r. "o wszczęcie postępowania, na podstawie art. 51 ust. 7 i odpowiedniego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2013r. poz. 1409 ze zm., obecnie Dz.U. z 2016r. poz. 290), dalej powoływanej jako "Pr.bud.", w sprawie wykonania w trakcie przebudowy ulicy A w Ł. bez zgłoszenia obniżenia poziomu tej ulicy, na odcinku, na którym obecnie znajduje się mur oporowy zabezpieczający skarpę, i nakazanie Gminie Miasta Ł., która wykonała przebudowę, do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego w zakresie poziomu ulicy na i tym odcinku". W dniu 13 lipca 2015r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu muru oporowego na fragmencie działki nr 55/24 w obrębie [...] wzdłuż ulicy A w Ł. od strony działki nr 55/54 i 55/55. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wstrzymał roboty budowlane związane z budową muru oporowego na fragmencie działki nr 55/24 w obrębie [...] wzdłuż ulicy A w Ł. od strony działki nr 55/54 i 55/55 oraz nakazał Gminie Miastu Ł. przedłożenie dokumentów niezbędnych do skutecznego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie wniosku złożonego przez Robotniczą Spółdzielnię Mieszkaniową A, dotyczącego "obniżenia poziomu ulicy A bez zgłoszenia robót budowlanych w trakcie przebudowy ulicy A", i umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Wyrokiem z dnia 4 marca 2016r. sygn. akt II SA/Łd 1062/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu wyroku podkreślono, iż skoro postępowanie przed organem nie było prowadzone, to w rezultacie brak jest podstaw do jego umorzenia z powodu jego bezprzedmiotowości, gdyż sprawa objęta podaniem Spółdzielni A opiera się na żądaniu sformułowanym w oparciu o przepisy prawa materialnego, wobec czego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powinien wszcząć postępowanie z urzędu i w zależności od poczynionych w toku postępowania ustaleń wydać stosowną decyzję administracyjną. Rozpoznając sprawę ponownie, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał w dniu [...] postanowienie nr [...], którym uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie braku zjazdu z ulicy A i umorzył postępowanie w tym przedmiocie. Wyrokiem z dnia 16 marca 2016r. sygn. akt II SA/Łd 64/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił ww. postanowienie organu II i I instancji. W uzasadnieniu wyroku sąd administracyjny wskazał, iż podziela stanowisko organu odwoławczego, że postępowanie w przedmiocie przebudowy ulicy A w sposób odbiegający od dokonanego zgłoszenia winno być przeprowadzone z urzędu. Obowiązek przeprowadzenia postępowania w tym zakresie można wywieść z treści art. 50 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Pr.bud. Z akt sprawy wynika nadto, że toczy się postępowanie w sprawie budowy muru oporowego. Jednakże racjonalność "rozbicia postępowań" na dwa odrębne: w przedmiocie muru oporowego i zjazdu, w ocenie Sądu wydaje się co najmniej wątpliwa, zwłaszcza biorąc pod uwagę potencjalną możliwość realizacji obowiązków, nałożonych na inwestora w toku każdego z tych postępowań, np. legalizacja muru oporowego w miejscu wskazywanym jako projektowany zjazd. Sąd administracyjny podkreślił nadto, iż prowadząc ponownie postępowanie organ rozważy celowość badania legalności inwestycji, prowadzonej w oparciu o zgłoszenie dokonane w dniu 27 września 2007r. w ramach jednego postępowania. W dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wydał decyzję nr [...], nakazującą Gminie Miastu Ł. przeprowadzenie inwestycji, polegającej na przebudowie nawierzchni ulicy A i ulicy B, wraz z odwodnieniem, do stanu zgodnego ze zgłoszeniem z dnia 16 marca 2007r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], uchylił ww. akt administracyjny i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Decyzją z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. umorzył w całości postępowanie w sprawie zgodności z przepisami przebudowy nawierzchni ulicy A i ulicy B, wraz z odwodnieniem, wykonanej na podstawie zgłoszenia z dnia 16 marca 2007r. dokonanego w Urzędzie Miasta Ł. Delegatura Ł. w dniu 27 września 2007r. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa A. Powołaną na wstępie decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ podał, że art. 29 ust. 2 pkt 12 Pr.bud., w dacie dokonania zgłoszenia z dnia 27 września 2007r., zwalniał z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę roboty budowlane polegające na przebudowie dróg, torów i urządzeń kolejowych. Art. 30 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. zaś wymagał, by roboty te realizowane były w oparciu o zgłoszenie. Następnie organ przypomniał, że w dniu 27 września 2007r. Gmina Miasto Ł. dokonała zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, obejmujących przebudowę nawierzchni ulicy A i ulicy B wraz z odwodnieniem. Zgłoszenie to zostało pozytywnie zaaprobowane przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Z dokumentacji związanej z ww. zgłoszeniem wynika, że pomiędzy osią jezdni ulicy A, a terenem tuż przy skraju pasa drogowego i działką nr 55/54, istniały różnice w poziomie terenu. Powyższa okoliczność potwierdzona została w toku oględzin przeprowadzonych przez organ I instancji, gdzie ustalono, że różnica w wysokościach terenu pomiędzy działką nr 55/24 i 55/54 w obrębie [...], wynosi około 60cm. Stanowisko to zaaprobowane zostało przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia 16 stycznia 2015r. sygn. akt II SA/Łd 1032/14. Organ odwoławczy wskazał również, że z ustaleń organu stopnia powiatowego wynika, iż w trakcie przebudowy ulicy A nie wykonano fragmentu nawierzchni drogi z kostki betonowej z obustronnymi łukami w okolicy działki nr 55/54 ze względu na różnicę wysokości terenu. W ocenie organu odwoławczego okoliczności faktyczne ustalone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dają jakiejkolwiek podstawy do wydania decyzji rozbiórkowej lub orzekającej o przywróceniu obiektu do stanu poprzedniego, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 Pr.bud. Niezasadne byłoby również nałożenie obowiązku w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, to jest żądanie zamiennego projektu budowlanego, bowiem unormowanie zawarte w art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud. nie obejmuje swym zakresem robót budowlanych odbiegających – i to nawet w sposób istotny – od ustaleń i warunków określonych w zgłoszeniu. Brak było nadto – zdaniem organu odwoławczego – przesłanek do zobowiązania inwestora do wykonania czynności lub robót budowlanych, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr.bud. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu stopnia powiatowego, że nie był zaprojektowany zjazd z ulicy A na działkę nr 55/54. Dodał, że przepisy prawa wymagają, aby projekt budowy zjazdu posiadał stosowne uzgodnienia z właściwym zarządcą drogi, natomiast takich uzgodnień nie obejmuje dokumentacja związana z inwestycją polegającą na wykonaniu robót budowlanych, obejmujących przebudowę nawierzchni ulicy A i ulicy B wraz z odwodnieniem. Ponadto organ wskazał, że zgodnie z treścią oświadczenia projektanta – G. K. projekt przebudowy nie przewidywał wykonania zjazdu z ulicy A z uwagi na zbyt duże różnice w wysokości terenu. Następnie organ, przywołując przepisy rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016r. poz. 124), wskazał na wymogi jakie winien spełniać zjazd publiczny i stwierdził, że nie sposób uznać, by łuki przedstawione na rysunkach wchodzących w skład dokumentacji związanej z przebudową nawierzchni ulicy A i ulicy B wraz z odwodnieniem, spełniały wymagania dotyczące zjazdów publicznych. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przypomniał również, że stosownie do ustawy o drogach publicznych, zjazd stanowi połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu o zagospodarowaniu przestrzennym. Trafnie wskazał więc organ szczebla podstawowego, iż ze względu na występujące różnice w wysokości terenu, nie może być mowy o połączeniu drogi z nieruchomością i takiego połączenia nie mogło być. Jednocześnie organ odwoławczy dodał, że materiałach geodezyjnych i kartograficznych sprawy brak jest naniesień odnośnie spornego zjazdu, co prowadzi do konstatacji, że taki zjazd nie istniał. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. przepis art. 51 Pr.bud. ma charakter restytucyjny, a nie represyjny i nie może być traktowany jako sankcja za samowolne prowadzenie robót budowlanych. Jeśli w następstwie prowadzonego postępowania wyjaśniającego nie stwierdzono naruszenia przepisów prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego nie ma podstaw do ingerencji, a tym samym nałożenia obowiązków, o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Pr.bud. W końcowej części decyzji organ dodał, że słusznie organ I instancji uznał, że wykonane na długości muru oporowego ogrodzenie o konstrukcji stalowej nie wymaga interwencji w trybie przepisów Pr.bud., a to z tego względu, iż wysokość tego ogrodzenia nie przekracza 2,20m, co ustalone zostało podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 12 czerwca 2015r. Organ odwoławczy zgodził się również ze stanowiskiem organu stopnia powiatowego, że ustawione na chodniku słupki zaliczyć należy do urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego. Wyjaśnił, że skoro ww. słupki nie są obiektami budowlanymi, wobec tego zastosowania do nich nie znajdują przepisy Pr.bud. Odnosząc się dalej do kwestii wykonania muru oporowego, organ odwoławczy stwierdził, iż prawidłowo Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. objął to zagadnienie odrębnym postępowaniem. Z opisu technicznego, jak i rysunków do projektu przebudowy nawierzchni ulicy A i ulicy B nie wynika, ażeby projektowane było wykonanie muru oporowego. W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. mur oporowy winien zatem podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego w trybie art. 48 Pr.bud. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiodła Robotnicza Spółdzielnia Mieszkaniowa A w Ł., wnosząc o uchylenie decyzji organów I i II instancji oraz o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego i kosztów pełnomocnictwa. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia następujących przepisów: a) art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016r. poz. 1440), poprzez nieuwzględnienie tego przepisu i niestwierdzenie jego naruszenia w trakcie przebudowy ulicy A przez zarządcę tej ulicy, którym jest Gmina Miasta Ł., która nie wybudowała – pomimo obowiązku określonego w tym przepisie – zjazdu z ulicy A na drogę osiedlową, przeciwpożarową, na działkę nr 55/54, w trakcie przebudowy ulicy A; art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 i w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 i pkt 4 Pr.bud., poprzez nienałożenie obowiązku wykonania zjazdu w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych, czyli przebudowy ulicy, do stanu zgodnego z prawem, to jest zgodnego z art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych oraz z § 12 ust. 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 24 lipca 2009r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U. z 2009r. Nr 124 poz.1030 ze zm.), który stanowi, że droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania; art. 105 § 1 K.p.a., poprzez umorzenie postępowania, podczas gdy z treści decyzji organów I i II instancji wynika, że sprawa ta nie kwalifikuje się z przyczyn procesowych jako bezprzedmiotowa, lecz jako sprawa administracyjna podlegająca merytorycznemu rozpoznaniu, którego organy w istocie dokonały, lecz z naruszeniem ww. przepisów. W uzasadnieniu skargi wskazano, że organy I i II instancji nie dostrzegły i nie uwzględniły w swoich decyzjach treści art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i § 12 ust. 9 ww. rozporządzenia w sprawie dróg pożarowych. Zdaniem skarżącej przebudowa ulicy A w sposób powodujący zablokowanie możliwości wykonania zjazdu z ulicy A na drogę osiedlową, przeciwpożarową, stanowiącą działkę nr 55/54, poprzez wybudowanie na wysokości tego zjazdu muru oporowego w trakcie przebudowy ulicy A podpada pod art. 50 ust. 1 pkt 2 Pr.bud., który dotyczy robót budowlanych wykonanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Organ nadzoru budowlanego nakazując budowę zjazdu powinien uwzględnić obecne warunki terenowe powstałe w związku z przebudową ulicy A, przy czym zjazd nie musi powstać w tym samym miejscu, w którym był pierwotnie zaprojektowany w projekcie przebudowy ulicy A. Następnie skarżąca wskazała, że organy nadzoru budowlanego wypowiadają sprzeczne twierdzenia odnośnie zaprojektowania zjazdu w projekcie przebudowy ulicy A. Na stronie 7 uzasadnienia organ odwoławczy stwierdził bowiem, że ocena materiału dowodowego zebranego w analizowanej sprawie pozwala na uznanie, że nie był zaprojektowany zjazd z ulicy A na działkę nr 55/54. Natomiast organ I instancji w swej decyzji stwierdził, że łuki zjazdu z ulicy A na drogę osiedlową, przeciwpożarową, zostały nieprawidłowo zaprojektowane w projekcie przebudowy ulicy A, jako właściwe dla zjazdu indywidualnego, podczas gdy powinny były być projektowane jak dla zjazdu publicznego. Zdaniem skarżącej nie jest istotne, czy w projekcie przebudowy łuki zjazdu zostały zaprojektowane prawidłowo czy nieprawidłowo, ani nie jest istotne, czy zjazd w ogóle został zaprojektowany. Istotne jest natomiast, że zjazd nie został wykonany zgodnie z art. 29 ust. 2 o drogach publicznych oraz § 12 ust. 9 wymienionego rozporządzenia. W ocenie Spółdzielni A niewykonanie tego zjazdu podpada również pod regulację art. 50 ust. 1 pkt 4 Pr.bud., gdyż przebudowa ulicy A w sposób blokujący budowę zjazdu i jego niewybudowanie odbiega w sposób istotny od ustaleń i warunków określonych w przepisach, tj. w art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych i w § 12 ust. 9 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Ponadto, stosownie do treści art. 134 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymująca w mocy decyzję organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego umarzającą postępowanie w sprawie zgodności z przepisami przebudowy nawierzchni ulicy A i ulicy B w Ł.. Przypomnieć trzeba, że w ocenie organu odwoławczego zjazd z ulicy A na działkę nr 55/54 nie został zaprojektowany, a okoliczności faktyczne sprawy nie dają podstaw do wydania żadnego z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 51 ust. 1 Pr.bud. Zdaniem Sądu organy orzekające w sprawie dokonały nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Z dokumentacji budowlanej znajdującej się w aktach sprawy wynika bowiem, że zjazd z ulicy A na działkę nr 55/54 objęty był projektem przebudowy ulicy A. Na podstawie mapy do celów projektowych stanowiącej załącznik do zgłoszenia zamiaru przebudowy ulicy A i B można wyprowadzić dość jednoznaczny wniosek, że w stronę działki skarżącej przewidziano wykonanie jezdni z kostki betonowej z obustronnymi łukami. Powyższe potwierdza również treść pisma Zarządu Dróg i Transportu w Ł. z dnia 21 lipca 2016r., w którym stwierdzono, że w ramach przeprowadzonych prac polegających na przebudowie ulic A i B nie wykonano fragmentu zjazdu z ulicy A na działkę nr 55/54 w obrębie [...], a przyczyną niewykonania narysowanego w projekcie włączenia zjazdu była znaczna różnica poziomów między nawierzchnią ulicy A a terenem działki. Ponadto w protokole oględzin przeprowadzonych dnia 12 czerwca 2015r. stwierdzono, że w trakcie realizacji przebudowy ulicy A nie wykonano fragmentu jezdni z obustronnymi łukami na wysokości działki nr 55/54, która jest wewnętrzną drogą osiedlową. W protokole tym zauważono również, że ww. fragment jezdni według projektu kończyć się miał na równi z linią chodnika od strony osiedla. Na kwestię uwzględnienia w projekcie przebudowy ulicy A zjazdu na działkę nr 55/54 i braku jego realizacji zwróciły również uwagę organy Państwowej Straży Pożarnej w decyzjach z dnia [...] oraz z dnia [...] W ocenie Sądu powyżej wskazany materiał dowodowy w sposób jednoznaczny wskazuje, że zjazd z ulicy A na działkę nr 55/54 był objęty dokumentacją projektową, jednakże nie powstał. Podnoszone zaś przez organ odwoławczy kwestie posiadania uzgodnień z zarządcą drogi czy spełniania przez zjazd warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, są kwestią wtórną i nie świadczą o braku ujęciu zjazdu w projekcie przebudowy ulic A i B. Jednocześnie – wobec przedstawionego wyżej materiału dowodowego, potwierdzającego zaprojektowanie zjazdu z ulicy A – nie można uznać wiarygodności twierdzeń projektanta G. K., iż projekt przebudowy nie przewidywał wykonania owego zjazdu. Uwzględniając powyższe uznać należy, że organy orzekające w sprawie niesłusznie umorzyły postępowanie w sprawie zjazdu z ulicy A na działkę nr 55/54 z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania. W tym zakresie winny bowiem przeprowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 – 51 Pr.bud. i wydać stosowną decyzję merytoryczną. W tym miejscu należy wyjaśnić, że wydanie nakazów i nałożenie obowiązków określonych w art. 51 ust. 1 pkt 1 – 3 w związku z art. 51 ust. 7 Pr.bud. jest możliwe, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określonych w art. 48 ust. 1 lub art. 49b ust. 1 Pr.bud., zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Pr.bud., a więc bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia, środowiska, lub na podstawie zgłoszenia, z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Przepisy art. 50 i art. 51 Pr.bud. odnosić należy przy tym do realizacji obiektów budowlanych lub ich części, które naruszają prawo w sposób istotny i których budowa nie stanowiła jednocześnie samowoli budowlanej. Art. 50 ust. 1 Pr.bud. wprawdzie nie przewiduje możliwości ingerencji organów nadzoru budowlanego w sytuacji, gdy inwestycja realizowana jest z odstępstwami od dokonanego zgłoszenia, jednakże nie zwalnia organu od zbadania w toku prowadzonego postępowania naprawczego, czy roboty prowadzone w oparciu o zgłoszenie wykonywane są w sposób istotnie odbiegający od warunków określonych w przepisach prawa. W ocenie Sądu wykonane na podstawie zgłoszenia z dnia 27 września 2007r. roboty budowlane w postaci przebudowy ulicy A i ulicy B w sposób istotny naruszają powszechnie obowiązujące regulacje prawne. Stanowią bowiem wyraźne naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy od drogach publicznych, zgodnie z którym w przypadku budowy lub przebudowy drogi budowa lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących należy do zarządcy drogi. Z treści przywołanego przepisu wynika bowiem, że w sytuacji gdy zarządca drogi publicznej buduje drogę lub zamierza ją przebudować, to budowa zjazdów lub przebudowa zjazdów dotychczas istniejących będzie należeć do jego powinności, nie zaś podmiotów mających tytuły uprawniające do korzystania z nieruchomości przyległych do drogi. Budowa lub przebudowa zjazdu przez zarządcę drogi publicznej jest uzależniona od zgody właściciela lub użytkownika nieruchomości przylegającej. Niemniej jednak jako równoważny z wyrażeniem zgody należy traktować wniosek właściciela lub użytkownika o wybudowanie lub przebudowanie zjazdu istniejącego skierowany do zarządcy drogi. Koszty realizacji budowy lub przebudowy zjazdu w warunkach określonych w art. 29 ust. 2 ponosi zarządca (vide: P. Zaborniak [w:] W. Maciejko, P. Zaborniak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010r., uwagi do art. 29 ust. 2). Z akt niniejszej sprawy wynika, że w miejscu zaprojektowanego zjazdu na działkę nr 55/54 wykonano chodnik z kostki betonowej ze słupkami. Ponadto wykonano zabezpieczenia w postaci betonowych krawężników pełniących funkcje muru oporowego oraz ogrodzenie o konstrukcji stalowej. Zaniechania w zakresie wykonania przedmiotowego zjazdu i w rezultacie obciążenie obowiązkiem budowy zjazdu władającego działką nr 55/54 stanowi rażące naruszenie przepisu art. 29 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Ponadto brak wykonania zjazdu narusza również przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego. Przypomnieć bowiem należy, że stosownie do § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych drogę pożarową o utwardzonej nawierzchni, umożliwiającą dojazd pojazdów jednostek ochrony przeciwpożarowej do obiektu budowlanego o każdej porze roku, należy doprowadzić do budynku należącego między innymi do grupy wysokości średniowysokich, zawierającego strefę pożarową zakwalifikowaną do kategorii zagrożenia ludzi ZL IV, do której należy budynek położony przy ul. A 5 przy przewidywanym zjeździe z ulicy A na działkę nr 55/54. Zgodnie zaś z § 12 ust. 9 tegoż rozporządzenia droga pożarowa powinna zapewniać przejazd bez cofania lub powinna być zakończona placem manewrowym o wymiarach 20x20m, względnie można przewidzieć inne rozwiązania umożliwiające zawrócenie pojazdu. W tej sytuacji przebudowa ulicy A w sposób powodujący zablokowanie możliwości wykonania zjazdu z ulicy A na drogę osiedlową, która stanowi drogę przeciwpożarową na działce nr 55/54 narusza ww. przepisy, stanowiąc jednocześnie zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia. Mając na względzie powyższe uznać trzeba, że w okolicznościach sprawy zaistniały przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 oraz pkt 2 Pr.bud., bowiem przebudowa ulic A oraz ulicy B przy niewykonaniu zjazdu z ulicy A na działkę nr 55/54 została zrealizowana w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w ww. przepisach oraz w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Tymczasem organy orzekające błędnie oceniły materiał dowodowy w powyższym zakresie bowiem ustalenia faktyczne i prawne stanowiące podstawę zaskarżonego orzeczenia nie znajdują oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Naruszyły tym samym zasadę oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.), co w konsekwencji przełożyło się na błędny wniosek o bezprzedmiotowości postępowania i umorzenie postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. Ponadto należy przypomnieć, iż wyrokiem z dnia 16 marca 2016r. sygn. akt II SA/Łd 64/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podważył racjonalność "rozbicia postępowań" na to w przedmiocie muru oporowego i w przedmiocie zjazdu. Jakkolwiek praktykę taka Sąd uznał co najmniej za wątpliwą, zwłaszcza biorąc pod uwagę możliwość realizacji obowiązków nałożonych na inwestora w ramach każdego z tych postępowań, to jednocześnie nie przesądził o konieczności prowadzenia jednego postępowania w tej sprawie, a jedynie nakazał organom rozważenie celowości badania legalności inwestycji prowadzonej w oparciu o dokonane zgłoszenie w ramach jednego postępowania. Ocena tej kwestii dokonana w toku kontrolowanego postępowania jest zupełnie nieadekwatna do wskazań ww. wyroku, bowiem nie odnosi się do przyczyn usprawiedliwiających prowadzenie odrębnych postępowań ale jedynie wskazuje na to, że kwestia legalności budowy muru oporowego jest nadal otwarta, pomimo umorzenia postępowania w przedmiocie niezrealizowania zjazdu na działkę nr 55/54. Aktualnie w tym zakresie wypada zająć jednoznaczne stanowisko wskazując, iż realizacji muru oporowego w miejscu projektowanego zjazdu na działkę nr 55/54, i funkcjonalne połączenie obu inwestycji dostatecznie usprawiedliwia prowadzenie jednego postępowania obejmującego ocenę legalności całej inwestycji prowadzonej w oparciu o dokonane zgłoszenie przebudowy ulic. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. art. 205 § 2 P.p.s.a. W ponownie prowadzonym postępowaniu organy dokonają prawidłowej oceny zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, uwzględniając wskazania zawarte w niniejszym wyroku i podejmą rozstrzygnięcie merytoryczne stosowne do poczynionych w tym względzie ustaleń, stosując właściwe normy prawa materialnego. a.tp.