II SA/Łd 152/19

Dnia 25 lipca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bogusław Klimowicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Izabela Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2019 roku sprawy ze skargi R. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie renty planistycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. z dnia [...], znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącego R. M. kwotę 6917 (sześć tysięcy dziewięćset siedemnaście) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. B.A. Burmistrz S. decyzją nr [...] z dnia [...] ustalił opłatę planistyczną w wysokości 72.496,32 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości położonej w miejscowości A., obręb [...] oznaczonej numerem geodezyjnym 142/4, o powierzchni 1,0942 ha, o numerze księgi wieczystej [...] i orzekł obowiązek jej zapłaty przez R.M.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na zaistnienie przesłanek z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U.2018.1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), a także wskazano na następujące okoliczności: Rada Miejska w S., uchwałą z dnia [...]. nr [...] przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze wsi A. (Dz. U. Woj. [...], poz. 2587 z dnia 26 czerwca 2015 r.). Zgodnie z w/w planem przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod: 1P – obiekty produkcyjne, składy i magazyny, 1 KDD – drogi publiczne klasy dojazdowej. W myśl poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] z dnia [...] r., zmieniającego uchwałę w sprawie "Zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego we wsi A. (Dz. U. Woj. [...] nr 81, poz. 764 z dnia 4 kwietnia 2009 r.), teren działki nr 142/4 oznaczony był symbolem 2ZLz z podstawowym przeznaczaniem pod tereny do zalesień. Natomiast w myśl obowiązującego planu uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w S. Nr [...] z dnia [...] (teren 1P), zaś w części pod drogi dojazdowe (1KDD). Jak ustalono w oparciu o akt notarialny Rep. A [...], R. M. sprzedał w/w nieruchomość gruntową w dniu 3 sierpnia 2016r. Natomiast zgodnie z opracowanym operatem szacunkowym z dnia 30 kwietnia 2018 r. zmiana przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie spowodowała wzrost jej wartości, co dało podstawę do naliczenia opłaty planistycznej. Wartość nieruchomości ustalono na podstawie operatu szacunkowego. Przy określaniu wartości nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze metodą korygowania ceny średniej, zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. 2018 r., poz. 2204 dalej jako u.g.n.). Natomiast wzrost wartości nieruchomości obliczono zgodnie z art. 37 ust. 1 u.g.n., jako różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, która stanowi kwotę 593000 zł ( i kwotę 5,42 zł/ m2 ), a jej wartością przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem, która została określona w wysokości 67000 zł, jako iloczyn wielkości działki (10.942 m2 i ceny metra gruntu, przeznaczonego do zalesienia= 6,10 zł/ m2. Wartość przedmiotu wyceny została określona wg wartości z dnia wejścia w życie planu - 10 lipca 2015 r. i poziomu cen na datę zbycia nieruchomości – 3 sierpnia 2016 r. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji ustalił za biegłą, że wartość całej nieruchomości przed uchwaleniem planu w 2015 roku wyniosła 67.000 zł (10.942 m x 6,10 zł cena metra gruntu pod zalesienie). Natomiast cenę nieruchomości po zmianie planu w 2015 roku organ ustalił na kwotę 593.000 zł, przyjmując cenę jednostkową 5,42 zł za metr gruntu przeznaczonego pod przemysł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł zatem 526.000 zł. Następnie organ przyjął, iż wartość 900 m2 gruntu obecnie przeznaczona jest pod drogi i jej wartość nie uległa zmianie, wynosi również po uchwaleniu planu 6,10 zł za m2 a do renty planistycznej organ przyjął 0.1% jej wartości czyli 43,29 zł. Natomiast teren wcześniej przeznaczony pod zalesienie a obecnie pod przemysł wielkości 10042 m2 wart jest 483.023,20 zł (54,2 zł – 6,10zł x 15% x 10042m). Plan z 2015 roku przewiduje piętnastoprocentową stawkę renty planistycznej, więc organ ustalił opłatę planistyczną przy zastosowaniu 15% stawki dla terenów oznaczonych symbolem "1P" (483023,20 zł x 15%=72453,03 zł) oraz 0,1% dla terenów "1KDD" (43290 x 0,1%=43,29 zł). R. M. w odwołaniu od decyzji z dnia [...] zakwestionował ustalenie przeznaczenia działki 142/2 przed uchwaleniem planu z [...] roku. Skarżący wskazał, że ustalenie zmiany przeznaczenia gruntu powinno odnosić się do różnicy między planem aktualnym z [...] roku a planem [...] (uchwała Rady Miejskiej w S. nr [...]). Zgodnie z planem z lipca 2009 roku dla spornej nieruchomości ustalono inne przeznaczenie – zastępując obszar 2ZLz obszarem R. Plan ten nie wyłączał z obszaru objętego tym planem obszarów wsi A., objętych planem przyjętym uchwałą [...] z lutego [...] roku, a jedynie obszary uregulowane planem z [...] roku, na co wskazuje wprost treść § 1 planu z [...] roku. Zatem w ocenie skarżącego plan [...] został zastąpiony postanowieniami planu [...] w całości. Wobec powyższego zakres operatu szacunkowego odnoszący się do stanu w oparciu o przeznaczenie terenu w planie [...] jest błędne. Zmiana wartości nieruchomości powinna być w ocenie skarżącego wyceniana w oparciu o przeznaczenie nieruchomości obowiązujące bezpośrednio przed wejściem w życie aktualnego planu. R. M. wskazał również na błąd w kalkulacji polegający na tym, że organ pominął wcześniejsze ustalenia, iż sposób zagospodarowania i przeznaczenia gruntu o powierzchni 900 m2 nie uległy zmianie – to teren dróg dojazdowych klasy KDD. W zakresie zatem 900 m2 nie mogło dojść do wzrostu wartości nieruchomości ze względu na jej tożsame przeznaczenie w obydwu planach. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołano się na treść art. 36 ust. 4, 37 ust. 1 - 4 u.p.z.p., uznając, że warunki dopuszczalności i ustalenia opłaty planistycznej wymagane w/w przepisami zostały spełnione, a organ nie przyjął błędnie zmiany stanu planistycznego. Z treści § 1 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w S. z dnia [...] nr [...] wynika, że z granic obszaru objętego tym planem wyłącza się tereny, dla których obowiązują uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego – w tym tereny we wsi S. (pkt 14). Również w § 38 w/w uchwały nie wskazano, aby uchwała [...] utraciła moc, nastąpiło to dopiero na mocy § 20 uchwały [...]. Tym samym na skutek uchwalenia planu zgodnie z uchwałą [...] nastąpiła zmiana przeznaczenia przedmiotowego terenu na cele inwestycyjne korzystniejsze od dotychczasowego (ustalonego w uchwale [...]), a wartość nieruchomości wzrosła. Odpowiadając na zarzut, iż w zakresie 900 m2 nie mogło dojść do wzrostu wartości nieruchomości uznano, go za bezzasadny. Stwierdzono, że organ I instancji omyłkowo wskazał powierzchnię terenu przeznaczonego poprzednio pod zalesienia, ale już w dalszej części decyzji poprawnie ustalił, że zmianie uległo przeznaczenie całej powierzchni działki i prawidłowo dokonał wyliczenia opłaty planistycznej. W skardze skierowanej do tut. Sądu R. M. wniósł o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego i podniósł argumenty wymienione w odwołaniu od rozstrzygnięcia organu I instancji. W ocenie skarżącego, § 1 ust. 2 pkt 14 m.p.z.p. 290/2009 odnosił się wprost do m.p.z..p objętego uchwałą [...]. Organ przyjął, iż obszar 900 m2 był w m.p.z.p. [...] przeznaczony pod drogi dojazdowe. Przyjęcie przez organ II instancji, że cały obszar nieruchomości znajdował się w m.p.z.p. [...] na obszarze zalesień stanowi istotną zmianę podstawy faktycznej do wydania decyzji, dokonaną na niekorzyść skarżącego. Wg skarżącego przyjęcie przez organ odwoławczy odmiennych ustaleń faktycznych stanowi naruszenie dyspozycji art. 10 § 1 k.p.a., bowiem strona została pozbawiona możliwości odniesienia się do nowej podstawy rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę, organ II instancji wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że ustalenia organów są spójne i znajdują odzwierciedlenie w treści obu decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. podkreśliło, że na drugiej stronie decyzji organu I instancji doszło do omyłkowego wskazania powierzchni terenu przeznaczonego poprzednio do zalesienia, jednak już na stronie kolejnej dokonano prawidłowego ustalenia, że zmianie uległo przeznaczenie całej powierzchni działki – na co wskazuje też sposób obliczenia opłaty planistycznej. Organ podtrzymał stanowisko, że przedmiotowa nieruchomość została wyłączona spod planu nr [...]. Wobec powyższego dokonana przez skarżącego interpretacja decyzji organu II instancji jest błędna i nie zasługuje na uwzględnienie. Postanowieniem z dnia [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Ł. odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona, choć nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w takim zakresie jaki wskazuje skarżący, który wywodzi to naruszenie z przyjęcia odmiennych ustaleń faktycznych przez organ II instancji. Jednak w postępowaniu odwoławczym organ nie prowadził uzupełniającego postępowania, nie zebrał materiału dowodowego, który nie byłby stronie znany. Wobec tego sam fakt że skarżący (jego pełnomocnik) nie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami nie może odnieść skutku. Organy orzekały na podstawie art. 36 ust. 4 powoływanej wcześniej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.), zgodnie z którym jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Skarżący był właścicielem nieruchomości o powierzchni 10.942 m2 położonej we wsi S., oznaczonej numerem ewidencyjnym jako działka 142/4, którą sprzedał w dniu 23 sierpnia 2016 roku. Na dzień sprzedaży tej nieruchomości obowiązywał na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...] w S. z dnia [...]oku (dalej jako plan [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. na obszarze wsi A (dalej powoływaną jako plan [...]). Z § 9 ust.1 planu wynika, ze wysokość stawki procentowej dla terenów P wynosi 15%, zaś dla terenów KDD 0,1%. Jak ustaliły organy, a skarżący tej okoliczności nie zakwestionował, część działki 142/4 o powierzchni 10.042 m2 na moc postanowień tego planu przeznaczona jest pod obiekty produkcyjne, składy, magazyny (1P), pozostałe zaś 900 m2 pod drogi dojazdowe KDD. Powyższe okoliczności nie są sporne. Sporne w sprawie jest natomiast przeznaczenie nieruchomości przed wejściem w życie planu [...] - czy przeznaczenie całej działki 142/2 było jednakowe, czy była to nieruchomość rolna, czy przeznaczona pod zalesienie i czy przeznaczenia te generowały różną cenę nieruchomości. Przede wszystkim spór dotyczy kwestii, który z poprzednio uchwalonych miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.) stanowi podstawę do ustalenia przeznaczenia działki nr 142/2 przed datą uchwalenia najnowszego planu, po której doszło do sprzedaży nieruchomości. Organy przyjęły, że przed uchwaleniem planu [...] obowiązywał plan [...] z lutego 2009 roku, a teren działki nr 142/2 znajdował się na obszarze 2ZLs, z podstawowym przeznaczeniem pod zalesienia, co wynika z postanowień planu uchwalonego w lutym 2009 roku. Z § 20 planu [...] wynika wprost, że w granicach obszaru objętego niniejszym planem tracą moc ustalenia m.p.z.p. gminy S. dla obszaru położonego we wsi Sosnowiec – Pieńki, uchwalonego uchwałą [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 25 lutego 2009 roku". Powyższe odwołanie uchwały do planu [...] świadczyłoby, że to ten plan był planem bezpośrednio poprzedzającym plan uchwalony dla terenów wsi Sosnowiec – Pieńki w 2015 roku. Zapis analogicznego § 26 planu [...] stanowi, że "na obszarze objętym niniejszym miejscowym planem zagospodarowania PBS, UKS i U przestrzennego tracą moc ustalenia "Zmiany m.p.z.p. gminy S. na obszarze wsi A. zatwierdzonej uchwałą nr [...]" Przepis ten zatem odnosi się do terenów innych, niż teren 2ZLs, które to o oznaczenie dotyczy także nieruchomości gruntowej skarżącego. Organ jednak nie wyjaśnił znaczenia tego zapisu dla spornej nieruchomości, w szczególności, czy treść §26 planu [...] nie oznaczała, że dla nieruchomości innych niż PBS, UKS i U obowiązuje plan z 2004 rok. Nie można na tym etapie wykluczyć, że dla spornej nieruchomości nr 142/2 aktualna pozostawała uchwała z 2004 roku, dotycząca zmiany planu dla obszaru wsi A.. Tym bardziej, że w dniu [...] Rada Miejska w S. podjęła uchwałę nr [...] (dalej jako plan [...]) w sprawie miejscowego planu zagospodarowania dla przestrzennego Gminy S.. Zgodnie z § 1 ust.2 tego planu z granic obszaru wyłącza się tereny, dla których obowiązują uchwalone miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego", a w punkcie 14 wymieniono teren wsi A., dla którego obowiązuje m.p.z.p. uchwalony uchwałą Rady Miejskiej w S. nr [...]. Zatem z tekstu planu nie wynika, aby plan [...] nie obejmował terenu, dla którego obowiązywał wcześniej plan z lutego [...] roku. Natomiast na rysunku planu sporne tereny, na których leży działka 142/2 niewątpliwie leżą poza terenem planu. Wprawdzie wydaje się logiczne, ze dla tego samego terenu organ nie uchwaliłby w przeciągu pół roku dwóch planów zagospodarowania. Niemniej w ocenie sądu nie jest przekonujące tłumaczenie, że doszło do zwykłej omyłki w powołaniu uchwały w treści § ust. 2 planu [...]. Wyjaśnienia wymaga powyższa rozbieżność także w kontekście unormowania cytowanego § 26 planu [...] z lutego [...] roku. Słusznie też skarżący zwraca uwagę na inne dokumenty w aktach sprawy, niejednorodnie określające przeznaczenie spornej nieruchomości. Z informacji UM w S. z 7 czerwca 2018 roku wynika, że plan [...] określał teren działki nr 142/4 symbolem 2ZLz. Jednak w wypisie z rejestru gruntów według stanu na dzień 10 lipca 2015 roku jest informacja, że działka 142/2 o powierzchni 1,0942 ha zawiera 0,1070 ha gruntów ornych klasy RIVa, 0,2284 ha gruntów ornych klasy RIVb, o7344 ha gruntów ornych RV, 0,0224 ha gruntów leśnych i zadrzewionych Lz=RV. Również na powołanym wcześniej rysunku planu, stanowiącym załącznik graficzny do planu [...], działka 142/4 znajduje się na obszarze rolnym. W ocenie sądu dla prawidłowego rozstrzygnięcia sporu należy wyjaśnić powyższe rozbieżności, jak i pewną niekonsekwencję w opisach spornej nieruchomości w dokumentacji planistycznej i jej rysunkach. Nie można wszak wykluczyć, że inna jest wartość nieruchomości przeznaczonej pod zalesienia, inna zaś cena rynkowa nieruchomości rolnej, zwłaszcza jeżeli dopuszcza też zabudowę zagrodową. Stąd konieczne jest wyjaśnienie wszelkich wątpliwości związanych z przeznaczeniem nieruchomości. Tak więc okoliczności przeznaczenia działki 142/2 przed uchwaleniem planu [...] nie zostały w sposób bezsporny wyjaśnione. Nie można zatem zweryfikować zarzutu skargi, że przed uchwaleniem planu w [...] roku nieruchomość skarżącego miała przeznaczenie role na mocy planu [...] z lipca [...] roku, co w konsekwencji miałoby wpływ na ocenę wielkości zmiany przeznaczenia gruntu.. Należy też zwrócić uwagę na błędy operatu - autor operatu ustalił, ze w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określono przeznaczenie nieruchomości w części jako P, a w części jako KDD, ale ustalił cenę jednostkową dla całego gruntu. Tymczasem nie wydaje się, aby ceny obydwu kategorii gruntów nie były zróżnicowane. Dostrzega ten błąd organ, różnicując wartość poszczególnych części nieruchomości. Jednak przyjęcie dla "drogowej" części działki wartości jednostkowej podanej dla całej nieruchomości sprzed zmiany (ZLs) budzi wątpliwości. Ani autor operatu, ani organ nie ustalił poziomu cen nieruchomości, przeznaczonych pod drogi dojazdowe(KDD). Trafnie skarżący podnosi również zarzut wadliwego ustalenia wzrostu wartości nieruchomości w części 900 m2 przeznaczonej pod drogi, przede wszystkim błędnego obliczenia wartości części działki. Pomimo, iż organ przyjmuje, że nie wzrosła wartość 900 metrów działki nr 142/2, przeznaczonej pod drogi, to uwzględnił i tę część przy ustalaniu rety planistycznej. Na stronie trzeciej decyzji organ I instancji oblicza wartość "drogowej" części działki na podstawie różnicy między ceną jednostkową 54,20 zł/ m2 a 6,10 zł/ m2, co daje wynik 43.290 zł. Tymczasem, skoro jako niesporną okoliczność organ przyjmuje, że wartość tej części nie wzrosła w wyniku zmiany planu, to jej cena rynkowa winna zostać wyliczona jako cena jednostkowa sprzed planu : 900 x 6,10 zł/ m2 =5420 zł. Jest to tyle istotne, że co do zasady część nieruchomości, której wartość nie wzrosła w wyniku uchwalenia planu w ogóle nie powinna być brana pod uwagę przy ustalaniu opłaty planistycznej. Renta planistyczna obliczana jest tylko i wyłącznie dla takiej nieruchomości, której wartość rynkowa wzrosła bezpośrednio na skutek zmian jej przeznaczenia, spowodowanych uchwaleniem planu czy jego zmiany. Treść przepisu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jest jednoznaczna i nie powinna budzić wątpliwości. Jeśli zmiany przeznaczenia dotyczą części gruntu, wartość renty oblicza się wyłącznie dla tej części nieruchomości, którą objęta jest zmianą, wynikającą z postanowień planu. Uwzględnienie w jakikolwiek sposób wartości nieruchomości, której przeznaczenie nie zmieniło się po uchwaleniu planu oznacza bezpodstawne obciążenie właściciela obowiązkiem uiszczenia opłaty nienależnej, nie wynikającej z normy art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Treść art. 37 u.p.z.p. należy odczytywać łącznie z art. 36 ust.4 u.p.z.p. z uwzględnieniem celu tej regulacji. Renta planistyczna nie jest opłatą od wartości sprzedanej nieruchomości a opłatą z tytułu wzrostu tej wartości wyłącznie spowodowanej zmianą przeznaczenia wynikającą wprost z uchwalenia bądź zmiany planu. Reasumując, w toku postępowania nie wyjaśniono w sposób wyczerpujący stanu faktycznego przede wszystkim co do przeznaczenia nieruchomości przed uchwaleniem planu w 2015 roku w kontekście sporu co do obowiązującego wówczas planu zagospodarowania, jak i co do wartości nieruchomości a w konsekwencji wysokości należnej renty planistycznej, co przesądza o zasadności zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. Przy ponownym rozpoznaniu spawy organy uwzględnią zawarte w niniejszym uzasadnieniu wskazania co do konieczności wyjaśnienia spornych kwestii. Z uwagi na powyższe sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. "a" w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2018 1302 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. MR