II SA/Łd 1521/10

Dnia 21 stycznia 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Protokolant Asystent sędziego Marcin Olejniczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2011 roku przy udziale - sprawy ze skargi I. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], znak: [...]. Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] nr [...] odmówił I. D. prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz A. Z. na okres świadczeniowy od 1 października 2010r. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 pkt 4 i 5 oraz art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2009r., Nr 1, poz. 7), § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego (Dz.U. Nr 123, poz. 836) oraz art. 3 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U z 2006r., Nr 139, poz. 992 ze zm.). Organ pierwszej instancji ustalił, iż miesięczny dochód w rodzinie I. D. w przeliczeniu na osobę w rodzinie wynosi 734,15 zł., wskazując iż świadczenie z funduszu alimentacyjnego nie przysługuje. Zdaniem organu ze względu na fakt wszczęcia w dniu 4 sierpnia 2009r. postępowania egzekucyjnego wobec S. Z. na wniosek wierzyciela, do dochodu rodziny winno się wliczyć kwotę alimentów otrzymywanych w okresie od 1 kwietnia 2009 roku do 31 lipca 2009r., na mocy wyroku Sądu Rejonowego w dla Ł. w Ł. z dnia 29 kwietnia 2009r., zasądzającego alimenty na rzecz A. Z. w wysokości 300 zł. oraz zgodnie z zaświadczeniem od Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym dla Ł. z dnia [...] o wysokości wyegzekwowanych i przekazanych wierzycielowi alimentów w 2009 r., kwotę 86, 97 zł. zatem organ ustalił, że dochód netto, osiągnięty przez I. D., w 2008r. wyniósł 16 332,52 zł, a łączna kwota otrzymanych alimentów wyniosła 1286, 97 zł. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła I. D., podnosząc, że organ w sposób nieprawidłowy ustalił dochód jej rodziny, wliczając doń alimenty za okres od kwietnia 2009r. do lipca 2009r., w kwocie 1200zł, bowiem w tym czasie odwołująca się tych pieniędzy nie otrzymała ani od dłużnika, ani od komornika. Decyzją z dnia [...], nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 K.p.a., art. 9 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w związku z art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz § 13 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego, utrzymało w mocy wskazaną na wstępie decyzję Prezydenta Miasta Ł. dnia [...]. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu podjętej decyzji wskazał, iż postępowanie o egzekucje alimentów zostało wszczęte w dniu 4 sierpnia 2009r., zatem Komornik Sądowy przy Sądzie Rejonowym dla Ł. od tego dnia rozpoczął egzekucję na rzecz uprawnionej do alimentów A. Z. W zaświadczeniu o bezskuteczności egzekucji świadczeń alimentacyjnych z dnia [...] wskazano, iż w 2009r. roku na poczet alimentów wyegzekwowano i przekazano wierzycielce kwotę 86,97 zł. Ponieważ do dnia 4 sierpnia 2009r. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne na rzecz wierzycielki, nie jest spełniony postulat zawarty w § 13 rozporządzenia, brak jest bowiem zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o całkowitej bezskuteczności egzekucji alimentów za okres od 1 kwietnia 2009r. (okres od którego zasadzono alimenty wyrokiem sadowym) do 31 lipca 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. analizując zebrany w sprawie materiał dowodowy stwierdziło, iż na dochód rodziny I. D. za 2009r. składają się: jej dochód uzyskany w 2009r. w wysokości 16.332.52 zł., dochód z tytułu wyegzekwowanych w 2009 r. alimentów w wysokości - 86.97 zł., dochód z tytułu alimentów zasądzonych wyrokiem sądowym za okres kwiecień – lipiec 2009r. w kwocie 1.200.- zł. (brak zaświadczenia o bezskuteczności egzekucji w tym okresie). Wobec powyższego organ uznał, że łączny dochód rodziny wynosi 17.619,49 zł., zatem miesięczny dochód na osobę w rodzinie wynosi 734,15 zł. Toteż rodzina I. D. uzyskała dochód na osobę przekraczający kryterium dochodowe tj. 725 zł., a zatem prawo do świadczeń z funduszu alimentacyjnego I. D. na dziecko A. Z. nie przysługuje. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi I. D. podtrzymała zarzuty podniesione w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, z przyczyn wskazanych szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność rozstrzygnięcia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 lipca 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Opierając się na tak zakreślonej kognicji, konieczne było wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia. Zgodnie z dyspozycją art. 2 pkt 4 i 5 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów nie budzi wątpliwości, iż odpowiednio dochód i dochód rodziny na potrzeby tejże ustawy winien być definiowany w oparciu o regulacje ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych. Te zaś do dochodu zaliczają m.in. alimenty na rzecz dzieci (art. 3 lit c tiret 14). W myśl delegacji ustawowej, zawartej w art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego umocowany został do określenia, w drodze rozporządzenia: 1) sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia z funduszu alimentacyjnego i wstrzymywania jego wypłaty; 2) sposobu ustalania dochodu uprawniającego do świadczenia z funduszu alimentacyjnego; 3) wzorów: a) wniosku o ustalenie prawa do świadczenia, b) zaświadczenia z urzędu skarbowego, o którym mowa w ust. 4 pkt 1, c) oświadczeń o dochodach rodziny, w tym oświadczeń osób rozliczających się na podstawie przepisów o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne, oraz innych oświadczeń i dowodów niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia, d) zaświadczenia organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne o bezskuteczności egzekucji zawierającego informację o stanie egzekucji, przyczynach jej bezskuteczności oraz o działaniach podejmowanych w celu wyegzekwowania zasądzonych świadczeń alimentacyjnych - kierując się koniecznością sprawnego przyznawania świadczeń z funduszu alimentacyjnego oraz zapewnienia właściwej do nich dokumentacji . Rozporządzeniem z dnia 7 lipca 2010r. w sprawie sposobu i trybu postępowania, sposobu ustalania dochodu oraz wzorów wniosku, zaświadczeń i oświadczeń o ustalenie prawa do świadczeń z funduszu alimentacyjnego Minister Pracy i Polityki Społecznej, realizując wskazaną wyżej delegację, określił m.in., że w przypadku gdy członek rodziny ma ustalone prawo do alimentów, ale ich nie otrzymuje lub otrzymuje w wysokości niższej od ustalonej w tytule egzekucyjnym, do dochodu rodziny stanowiącego podstawę ustalenia prawa do świadczeń wlicza się alimenty w otrzymywanej wysokości, udokumentowane przez organ prowadzący postępowanie egzekucyjne w zaświadczeniu o całkowitej lub częściowej bezskuteczności egzekucji alimentów, a także o wysokości wyegzekwowanych alimentów, w przypadku uzyskania alimentów niższych niż ustalone w tytule egzekucyjnym (§13 pkt 1 rozporządzenia). Nie oznacza to wszakże, iż regulacja wspomniana wprowadziła zasadę "wyłącznego" dowodzenia powyższej okoliczności zaświadczeniem organu egzekucyjnego o "nieotrzymywaniu" alimentów, tworząc swoistą "formalną teorię dowodową". Taka interpretacja powołanego przepisu, sprzeczna z delegacją ustawową, zawartą w art. 15 ust. 9 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, pozostawałaby bowiem sprzeczności z treścią przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, stosowanych w sprawach dotyczących świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nieuregulowanych odmiennie w przepisach ustawy (art. 25 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów). Wyrażona w Kodeksie postępowania administracyjnego zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.) polega zaś na tym, by organ przy ustalaniu prawdy obiektywnej na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, to jest zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego (wyjaśniającego) w danej sprawie ustalić stan faktyczny. Dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz jego wnikliwa analiza jest natomiast obowiązkiem organu, wynikającym wprost z treści art. 7 K.p.a. W rozpoznawanej sprawie skarżąca w toku postępowania administracyjnego legitymowała się zaświadczeniem komornika sądowego, iż w 2009r. na poczet alimentów wyegzekwowano i przekazano wierzycielce kwotę 86,97 zł. Z owego zaświadczenia nie wynika zatem, czy córka skarżącej otrzymywała czy też nie pozostałe należne jej alimenty i ewentualnie w jakiej wysokości. Obowiązkiem organów było zatem ustalenie wspomnianej, istotnej dla załatwienia sprawy okoliczności, na podstawie innych dostępnych środków dowodowych. Prosta konkluzja, iż brak "zaświadczenia o całkowitej bezskuteczności egzekucji" uprawnia do zaliczenia do dochodu rodziny skarżącej za 2009r. alimentów, zasądzonych wyrokiem sądowym, bez należytej oceny innych zgromadzonych w sprawie dowodów (w tym oświadczeń samej skarżącej) jest wadliwa. Bezskuteczność egzekucji, dotyczy bowiem spełnienia przesłanki uprawniającej do ubiegania się o przyznanie świadczenia (art.15 ust.4 pkt 3 lit b), przy czym definicja ustawowa tego pojęcia zawarta w art. 2 pkt 2 ustawy nie dotyczy sposobu dokumentowania dochodu w roku kalendarzowym, poprzedzającym okres zasiłkowy. Niezależnie od tego wskazać należy, iż zaległe alimenty mogą być egzekwowane do czasu ich przedawnienia, zatem fakt, iż do dnia 4 sierpnia 2009r. nie było prowadzone postępowanie egzekucyjne przeciwko dłużnikowi alimentacyjnemu o należności z tytułu alimentów nie oznacza, że nie będzie prowadzone w okresie późniejszym. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Prowadząc ponownie postępowanie, organy administracji winny w sposób prawidłowy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w niniejszej sprawie, uwzględniając zawarte wyżej wskazania, dotyczące sposobu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego. Z uwagi natomiast na charakter uchylonej decyzji (niepodlegającej wykonaniu i nienadającej się do wykonania) za bezprzedmiotowe uznano rozstrzyganie w sprawie jej wykonywania do dnia uprawomocnienia się wyroku. m.o.