II SA/Łd 153/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA T. Zbrojewski, Sędziowie NSA: A. Stępień (spr.), Asesor WSA: R. Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego B. Czyżewska, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...], znak: [...] w przedmiocie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...], znak: [...]; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz L. S. kwotę 500,- zł (pięćset) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ze zm.) Starosta [...] udzielił L. S. pozwolenia na wejście na teren działki nr [...] położonej w miejscowości C. stanowiącej własność A. M. i K. M. - w dniach od 2 do 11 listopada 2004r. - w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami obiektu zlokalizowanego w granicy z działką A. M. i K. M. Organ określił również niezbędną jej powierzchnię o wymiarach 4 m szerokości i 12 m długości bezpośrednio przylegającą do budynku stanowiącego własność A. M. i K. M., zaznaczając przy tym, iż może być ona wykorzystana tylko w celu wykonania fundamentu i ściany przedmiotowego obiektu. Jednocześnie Starosta [...] zobowiązał L. S. do uporządkowania tej części działki i pokrycia ewentualnych szkód po wykonaniu robót murarskich i tynkarskich. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie organ I instancji podał, że L. S. złożył wniosek o wydanie decyzji zezwalającej na czasowe zajęcie działki nr [...] położonej w miejscowości C. stanowiącej własność A. M. i K. M. w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem obiektu zlokalizowanego w granicy działki. Do wniosku załączono pismo właściciela budynku wraz z dowodami o potwierdzeniu nadania skierowane do A. M. i K. M. z dnia 2 września 2004r. z prośbą o udostępnienie działki na czas wykonania prac budowlanych związanych z budową ściany, tj. dnia 30 września 2004r. Na powyższe A. M. i K. M. nie wyrazili zgody. Zdaniem Starosty [...] udzielenie w/w pozwolenia jest uzasadnione z uwagi na to, iż wykonanie robót mających na celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem od strony działki A. M. i K. M. wymaga wejścia na jej teren. Nie zgadzając się z w/w decyzją A. M. i K. M. wnieśli odwołanie do Wojewody [...]. Zdaniem odwołujących się, wejście przez L. S. na teren ich działki nie jest konieczne, a dokumenty znajdujące się w aktach administracyjnych organu nadzoru budowlanego są niezgodne ze stanem faktycznym. Wiata została wybudowana bez pozwolenia na budowę i ich zgody, z naruszeniem granicy działek o 20 cm. A. M. i K. M. stwierdzili także, iż L. S. ma wystarczająco dużo miejsca na swojej nieruchomości do wybudowania ściany i wyrazili zgodę jedynie na zabranie w ustalonym dniu desek w obecności funkcjonariuszy policji z Komendy Powiatowej w W. Powołując się na bliżej nieokreślone sprawy przed Sądem Rejonowym i Sądem Okręgowym w K. odwołujący się podnieśli, iż obawiają się napadu ze strony inwestora i jego rodziny. Decyzją z dnia [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. z 2003r. nr 207, poz. 2016 ) Wojewoda [...] uchylił w/w decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, iż w wyniku analizy materiału dowodowego uznał, że na wykonanie robót budowlanych obiektu zlokalizowanego w granicy działki, zbędne jest zajęcie jej części. Wykonanie fundamentu i ściany przedmiotowego obiektu jest możliwe bez wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości. Jednocześnie Wojewoda [...] podniósł, że niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości będzie wymagane w przypadku wykonania robót tynkarskich ściany zewnętrznej znajdującej się w granicy działki i podczas zbierania desek, a naprawa szkody powstałej w wyniku prowadzonych robót zgodnie z art. 47 ustawy Prawo budowlane następuje na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym według wyboru poszkodowanego. Na powyższą decyzję L. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie w całości, utrzymanie w mocy poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] i zasądzenie od Wojewody [...] na jego rzecz kosztów postępowania sądowego w całości. Zdaniem strony skarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, gdyż organ odwoławczy źle ocenił istniejący stan faktyczny i prawny, a w szczególności przekroczył zasadę swobodnej oceny dowodów. Wojewoda [...] analizując materiał dowodowy bezpodstawnie uznał, iż na wykonanie robót budowlanych obiektu zlokalizowanego w granicy działki zbędne jest zajęcie jej części należącej do sąsiadów skarżącego. W ocenie strony organ II instancji, nie znając sytuacji faktycznej na gruncie, wydał zaskarżoną decyzję bez przesłuchania strony, czym naruszył art. 7 i 77 k.p.a. W szczególności nie wzięto pod uwagę faktu, iż sprawa budowy ściany ogniotrwałej w granicy z sąsiadem nie dotyczy nowego obiektu, lecz obiektu od dawna istniejącego. Budowa ściany tzw. "murowanej" wiąże się z wykonaniem ławy fundamentowej, pod którą wykop musi być odpowiednio zabezpieczony. Rozbiórka istniejącej ściany drewnianej znajdującej się w granicy posesji wymaga również odpowiedniego zabezpieczenia całej istniejącej konstrukcji oraz zapewnienia bezpieczeństwa osób i mienia na sąsiedniej działce. Bez wejścia na grunt sąsiedni, np. po to choćby, aby oznaczyć taśmą odpowiednią strefę zagrożenia, nie jest to możliwe. Przedmiotowy mur będzie wznoszony pod istniejącą konstrukcją budowlaną, co bez swobodnego dostępu do miejsca robót również od strony działki sąsiedniej utrudni wykonanie nałożonego na skarżącego obowiązku lub co najmniej w nieuzasadniony sposób utrudni możliwość wykonania prac przy wzniesieniu ogniomuru. Nadto, zdaniem skarżącego, Wojewoda [...] uchylając w całości decyzję Starosty [...] wykazał się również niekonsekwencją w ocenie stanu faktycznego, stwierdzając w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wejście na teren nieruchomości sąsiedniej wymagane będzie przy wykonywaniu robót tynkarskich ściany zewnętrznej i podczas zbierania zbędnych desek. Decyzja zezwalająca na wejście na grunt sąsiedni w istniejącej sytuacji winna obejmować cały cykl budowlany, a nie tylko fazę położenia tynku. Wzniesienie muru i położenie tynku na tym murze od strony działki sąsiedniej może zostać wykonane w jednym terminie określającym prawo wejścia na grunt. Komplikowanie procesu budowlanego w zakresie wykonanie ogniomuru nie leży w interesie żadnej ze stron. Pomiędzy skarżącym, a sąsiadami istnieje zadawniony konflikt sąsiedzki trwający znaczny okres czasu i tylko prawne uregulowanie sprawy wejścia na grunt sąsiedni przy wznoszeniu muru w granicy działek, pozwoli w sposób należyty przeprowadzić nałożony na skarżącego obowiązek budowlany i zapobiegnie konfliktom sąsiedzkim. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. W pismach z dnia 21 marca 2005r. i 5 kwietnia 2005r. uczestnicy postępowania A. M. i K. M. wnieśli o oddalenie skargi, powołując argumenty tożsame z podniesionymi w odwołaniu od decyzji Starosty [...] z dnia [...] K. M. udzielił pełnomocnictwa swemu ojcu J. M., który na rozprawie poprzedzającej wydanie przez Sąd wyroku wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd – zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy – nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z uchybieniami, które spowodowały konieczność ich uchylenia. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpatrując skargę Sąd stwierdza, że Wojewoda [...] wydając przedmiotową decyzję naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, co skutkuje koniecznością jej uchylenia. Organ II instancji po rozpatrzeniu odwołania wydał bowiem decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 kodeksu postępowania administracyjnego, uznając, iż nie zachodzi potrzeba zajęcia części nieruchomości sąsiadów wnioskodawcy L. S., a tym samym uchylił decyzję wydaną przez organ I instancji i umorzył postępowanie I instancji. Abstrahując w tym miejscu od merytorycznej oceny tejże decyzji Sąd stwierdza, że z uwagi na zgłoszony przez L. S. wniosek o wydanie decyzji w oparciu o art. 47 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 207 z 2003r., poz. 2016 ze zm. ) brak było podstaw do przyjęcia, iż postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość zachodzi bowiem wówczas, gdy w toku postępowania administracyjnego organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli natomiast ustalenia organu administracji prowadzą do wniosku, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzasadniające wydanie decyzji, o którą strona wnioskuje, to rodzi to dla organu obowiązek wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia, czyli organ jest zobligowany orzec co do istoty sprawy. Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości w sytuacji, gdy istniały podstawy do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, stanowi bowiem naruszenie art. 105 § 1 kpa oraz narusza interes strony wnioskującej ( por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 17 kwietnia 2002r. sygn. II SA/Gd 1266/00 – LEX nr 76113, z dnia 16 marca 2000r. sygn. VSA 1860/99 – LEX nr 55749, z dnia 6 sierpnia 1999r. sygn. IV SA 1167/97 – LEX nr 47913 oraz z dnia 15 lutego 2002r. sygn. IV SA 752/00 – nie publikowane ). Sąd nie podziela ponadto stanowiska organu odwoławczego, iż materiał dowodowy pozwalał przyjąć, iż na wykonanie robót budowlanych obiektu zlokalizowanego w granicy działki, zbędne jest zajęcie części nieruchomości sąsiadów. W ocenie Sądu wykonanie fundamentu i ściany budynku gospodarczego zgodnie z zakresem określonym w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do decyzji Powiatowego Inspektora Budowlanego w W. z dnia [...] wydanej na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane ( Dz.U. nr 38, poz. 229 ze zm. ), nie pozwala na realizację tychże robót bez możliwości wejścia na teren sąsiedni. Stanowisko Wojewody, iż niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości będzie dopiero wymagana w przypadku wykonania robót tynkarskich ściany zewnętrznej znajdującej się w granicy, bądź "podczas zbierania zbędnych desek" jest, w ocenie Sądu, nieuprawnione. Brak bowiem podstaw prawnych do tego, by proces inwestycyjny związany z wykonaniem wskazanej wyżej decyzji z dnia [...], był dzielony na roboty tynkarskie i inne. Stanowisko takie jest tym bardziej błędne, iż w opisie technicznym projektu budowlanego zakres robót budowlanych obejmuje również roboty tynkarskie. Tak więc, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie z uwagi na brak zgody właściciela sąsiedniej nieruchomości, o której mowa w art. 47 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane, zachodziły podstawy do wydania przez organ decyzji w oparciu o art. 47 ust. 2. Jednakże, zdaniem Sądu, organ I instancji wydał swą decyzję z dnia [...] z naruszeniem przepisów proceduralnych, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl wskazanego wyżej przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., skutkuje również koniecznością uchylenia tejże decyzji. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy – jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z niej, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W myśl art. 47 ust. 2 – w razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ – na wniosek inwestora – w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia (...) na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniej nieruchomości. Organ rozpoznający wniosek L. S. nie poczynił żadnych ustaleń dotyczących "niezbędności wejścia" i nie podjął z własnej inicjatywy żadnego postępowania wyjaśniającego, np. dowodu z oględzin, a w wydanej przez siebie decyzji nie uzasadnił potrzeby określenia takich, a nie innych "granic niezbędnej potrzeby", czym naruszył art. 7 i 77 § 1, a dodatkowo art. 107 § 3 kpa. Poczynienie przez organ ustaleń w tym przedmiocie jest tym bardziej konieczne, iż wydaną decyzją następuje udostępnienie inwestorowi cudzej nieruchomości, a tym samym dochodzi do czasowego ograniczenia prawa własności sąsiada inwestora. Potrzeba uchylenia decyzji wydanej przez organ I instancji wynika ponadto z tego, iż zakreślony nią termin o zgodzie na wejście na nieruchomość A. i K. M. ( 2-11 listopada 2004r. ) upłynął, w związku z czym zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania wniosku L. S. Mając na uwadze powyższe uchybienia Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) orzekł, jak w punkcie 1-szym sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania Sąd orzekł stosownie do treści art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3-m sentencji wyroku wydane zostało stosownie do treści art. 152 p.p.s.a.