II SA/Łd 154/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.), , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Dominika Człapińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy K. z dnia [...]. znak: [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Stowarzyszenia A w J. kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. LS Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania Stowarzyszenia A w J. od decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] w przedmiocie odmowy cofnięcia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt na terenie gminy K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – dalej jako: k.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Jak wynika z nadesłanych przez organ akt administracyjnych, w dniu 17 maja 2016r. do Urzędu Gminy w K. wpłynął wniosek wspomnianego Stowarzyszenia o cofnięcie zezwolenia udzielonego Z. M. decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] zezwalającą na prowadzenie działalności w zakresie prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt. Stowarzyszenie wskazało, iż prowadzący schronisko narusza warunki prowadzenia działalności, przyjmując zwierzęta spoza terenu gminy K., czym narusza warunki udzielonego zezwolenia. W ramach wszczętego z urzędu postępowania organ wezwał prowadzącego schronisko do wyjaśnienia, czy posiada podpisane umowy z innymi gminami na wyłapywanie i przyjmowanie bezpańskich psów z terenu innych gmin. Zobowiązany potwierdził, iż przyjmuje bezpańskie zwierzęta z terenu innych gmin, z którymi ma podpisaną umowę na utrzymywanie w schronisku oraz wskazał na jedną decyzję zezwalającą na wyłapywanie bezdomnych zwierząt na terenie innej gminy. Decyzją z dnia [...] Wójt Gminy K. na podstawie art. 104 k.p.a., art. 8a ust. 3, art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. – dalej jako: ustawa), uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w sprawie wymagań jakie powinni spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schroniska dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok i ich części na terenie gminy K., odmówił cofnięcia zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt na terenie gminy w miejscowości A 13. Organ wyjaśnił jakie elementy winno zawierać zezwolenie na prowadzenie schroniska zaznaczając, iż dokument taki winien określać obszar działalności objętej zezwoleniem (art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy). Dodał przy tym, iż pojęcie "obszar działalności objętej zezwoleniem" nie zostało opisane w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, nie jest też zdefiniowane w żadnym przepisie. Orzecznictwo sądowe wskazuje zaś, iż pojęcie "obszar działalności" nie odnosi się do miejsca pochodzenia zwierząt objętych opieką schroniska, a wyłącznie do miejsca położenia schroniska, jako obiektu prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom. Zgodnie zaś z art. 4 pkt 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2003r., Nr 106, poz. 1002 ze zm.) poprzez schronisko dla zwierząt rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. I jak wskazuje orzecznictwo sądowe schronisko należy rozumieć jako element stateczny definicji schronisk dla bezdomnych zwierząt jako obiekt, w którym bezdomne zwierzę znajdzie schronienie, bez względu na miejsce, miejscowość, w której zostało znalezione, odłowione czy porzucone. Organ podzielając stanowisko SA w Łodzi, sygn.akt I ACa 540/13 stwierdził, iż Stowarzyszenie niewłaściwie definiuje obszar działalności objętej zezwoleniem jako obszar z jakiego ujęte bezdomne zwierzęta umieszczane są w danym schronisku. Taka interpretacja prowadziłaby do wniosku, iż każda nawet najmniejsza gmina winna posiadać na swoim terenie schronisko dla zwierząt, co praktycznie nie jest możliwe. Organ wskazał nadto, iż zgodnie z art. 9 ust. 2 ustawy, wójt może cofnąć zezwolenie jeżeli przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie, nie wypełnia określonych w nim warunków, po uprzednim wezwaniu go do zaniechania naruszania tych warunków. Może to nastąpić w przypadku braku spełnienia określonych w zezwoleniu wymagań, podjęciu przez przedsiębiorcę zachowań sprzecznych z ustawą o ochronie zdrowia zwierząt, a także uchwały rady gminy, co w niniejszej sprawie nie miało miejąca. W terminie prawem przewidzianym odwołanie od decyzji organu I instancji złożył przedstawiciel Stowarzyszenia zarzucając organowi naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 11 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia oraz art. 9 ust. 2 ustawy poprzez odmowę cofnięcia zezwolenia w sytuacji, gdy przedsiębiorca w sposób rażący i od lat dopuszcza się naruszania warunków określonych w zezwoleniu. Uzasadniając strona podkreśliła, iż obszar działalności schroniska dla zwierząt, na którą zezwala decyzja Wójta Gminy K. z dnia [...] określony został jako teren gminy K.. Zgodnie zaś z wyrokiem NSA w sprawie o sygn.akt II OSK 2136/13 obszarem działalności objętej zezwoleniem w przypadku schroniska dla bezdomnych zwierząt jest obszar zamykający się w graniach gminy, w której zadanie będzie realizowane. Obszar prowadzenia schroniska odnosi się do miejsca pochodzenia zwierząt umieszczonych następnie w schronisku. Do schroniska prowadzonego przez Z. M. od lat przyjmowane są zwierzęta z minimum 50 gmin z 4 województw – zgodnie informacją Inspekcji Weterynaryjnej tylko w 2014 roku do schroniska przyjęto 477 psów, w tym jedynie 33 z terenu gminy K., z czego 434 padło a 32 uśmiercono. Zdaniem strony oczywistym jest naruszenie przez organ I instancji przepisu art. 9 ust. 2 ustawy w sytuacji gdy organ ma świadomość, że przedsiębiorca w sposób rażący nie wypełnia warunków określonych w zezwoleniu. Kończąc strona podniosła, iż organ nie uzasadnił należycie swojego stanowiska, nie ustosunkował się do zarzutów wniosku z dnia 13 maja 2016 r., ani nie wyjaśnił dlaczego odrzucił istotne dla sprawy stanowisko NSA wywiedzione w sprawie o sygn.akt II OSK 2136/13, na które strona wskazała we wniosku. Opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając Kolegium przedstawiło zasady na jakich w postępowaniu administracyjnym występuje organizacja społeczna. Wyjaśniło, iż w niniejszej sprawie organ I instancji uznał żądanie Stowarzyszenia za uzasadnione i wszczął postępowanie z urzędu a to oznacza, iż Stowarzyszenie uzyskało legitymację na podstawie art. 13 § 2 i § 3 k.p.a. do uczestniczenia w postępowaniu na prawach strony. Przechodząc do istoty sporu tj. wyjaśnienia pojęcia "obszaru działalności objętej zezwoleniem" Kolegium wskazało, iż wymogiem ustawowym jest określenie przez przedsiębiorcę ubiegającego się o zezwolenie przedmiotu oraz obszaru działalności. Elementy te winno określać wydane zezwolenie. Z kolei zgodnie z definicją ustawową schronisko to miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt. Wobec powyższego, zdaniem organu uprawnione jest przyjęcie, że schronisko jest obiektem kojarzonym z miejscem, w którym bezdomne zwierzęta zostaną umieszczone bez względu na miejsce, miejscowość, w której zostanie znalezione, odłowione lub porzucone. Zdaniem organu obszar działalności objętej zezwoleniem należy odnieść do miejsca położenia schroniska, jako obiektu prowadzenia działalności polegającej na zapewnieniu opieki bezdomnym zwierzętom. Z żadnego przepisu nie wynika ograniczenie na prowadzenie takiej działalności tylko do terenu gminy gdzie położone jest schronisko. Kolegium wskazało na niejednolite orzecznictwo, z jednej strony orzeczenia na które wskazuje strona odwołująca, a z drugiej stanowiska sądów, zgodnie z którym schronisko należy rozumieć jako obiekt, w którym bezdomne zwierzę znajdzie schronienie, bez względu na miejsce, miejscowość, w której zostanie odnalezione, odłowione, czy porzucone. Zdaniem organu inne rozumienie tego pojęcia prowadziłoby do absurdalnej sytuacji stojącej w sprzeczności z ideą ustanowienia instytucji w postaci schronisk dla bezdomnych zwierząt, które przecież mają umożliwiać opiekę nad zwierzętami, które nie mają właściciela a co za tym idzie stałego domu i opiekuna. Kolegium dodało, iż z uwagi na tę niejednolitość warto zwrócić uwagę na wyrok, w którym sąd posługując się wykładnią celowościową wywiódł, iż celem przepisów dotyczących zasad budowy schronisk niewątpliwie jest dobro zwierząt i ich ochrona przed niehumanitarnym traktowaniem, przyjęcie wykładni, iż do schroniska na terenie gminy mogą być przyjmowane zwierzęta pochodzące tylko z terenu tej gminy będzie skutkowało zaprzeczeniem celu regulacji i doprowadzi do sytuacji, gdy wiele małych gmin, gdzie ilość wyłapywanych zwierząt jest niewielka nie będzie mogło wykonywać swych obowiązków w tym zakresie, co za humanitarne uznać nie można. Reasumując Kolegium podzieliło stanowisko wywiedzione przez organ I instancji i nie znalazło uzasadnienia dla zarzutów odwołania. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Stowarzyszenie A w J. zarzuciło naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo iż została ona wydana z naruszeniem art. 9 ust. 2 ustawy. Uzasadniając strona zwróciła uwagę, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach posługuje się pojęciem "obszaru działalności" w odniesieniu do usług komunalnych w trzynastu różnych przepisach, ale zawsze w znaczeniu części lub całości terytorium właściwej gminy. Ustawa posługuje się również pojęciem "miejsca świadczenia usług" w znaczeniu lokalizacji jakiegoś zakładu na terytorium tej czy innej gminy, wywodząc z tego właściwość organu do wydania zezwolenia. Utożsamianie tych pojęć, co uczynił organ, jest błędne. Ograniczenie działalności zakładu – w tym przypadku schroniska - do obszaru właściwej gminy wynika wprost z art. 3 ust. 2 ustawy, który mówi, że gminy zapewniają czystość i porządek na swoim terenie, a także z ustroju samorządu terytorialnego. Regulowanie pewnych rodzajów usług komunalnych jest wyjątkiem od zasady swobody działalności gospodarczej na terenie całej RP, rządowe zadanie wydawania zezwoleń zostało w tym zakresie powierzone organom gminy właśnie w celu zachowania lokalnego charakteru tej działalności. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wywodząc jak w zaskarżonej decyzji wniosło o oddalenie skargi uznając jej zarzuty za nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi, normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). W ocenie sądu naruszenie przepisów prawa materialnego, ale i procesowego, którego dopuściły się organy administracji publicznej uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy K. z dnia [...] Przypomnieć trzeba, iż strona skarżąca wystąpiła o cofnięcie udzielonego Z. M. zezwolenia na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Według Stowarzyszenia okolicznością przemawiającą za cofnięciem przedmiotowego zezwolenia było naruszenie jego warunków poprzez przyjmowanie bezdomnych zwierzęta spoza terenu gminy K., w sytuacji gdy wspominana decyzja z dnia [...] zezwalająca na prowadzenie schroniska określa w pkt 1 "obszar objęty zezwoleniem na wykonywanie ww. działalności jest teren Gminy K.". Istota sprawy wymaga zatem wyjaśnienia jak należy rozumieć pojęcie "obszar działalności objętej zezwoleniem". Jak trafnie wskazał organ administracji ustawodawca nie zdefiniował wspomnianego pojęcia, w przepisie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, zastrzegł jedynie, iż zezwolenie powinno określać przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. Również orzecznictwo sądowe nie zajęło jednolitego stanowiska. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę opowiada się natomiast za wykładnią omawianego pojęcia zaprezentowaną przez inny skład tutejszego sądu w sprawie o sygn.akt II SA/Łd 559/15 w wyroku z dnia 22 września 2015 r. czyniącym zadość wytycznym Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedzionym w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 marca 2015 r., sygn.akt II OSK 2136/13 (dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Z uzasadnień przywołanych orzeczeń wywieść należy, iż odkodowanie spornego pojęcia wymaga przeanalizowania przepisów traktujących o opiece nad bezdomnymi zwierzętami. Przede wszystkim należy dostrzec, że wśród spraw publicznych o znaczeniu lokalnym w zakresie porządku i czystości ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w art. 3 ust. 2 wymienia m.in. zapobieganie bezdomności zwierząt na zasadach określonych w przepisach o ochronie zwierząt (pkt 14). Przechodząc więc na grunt tego aktu należy zauważyć, iż zapewnianie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin (art. 11 ust. 1 ustawy dnia 21 sierpnia 1997 o ochronie zwierząt). Na gminie zatem spoczywa powinność zorganizowania własnego wykonawstwa tego zadania albo powierzenia go innemu podmiotowi. W art. 11 ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt ustawodawca określił, że zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy (tzw. program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt). Nadto w art. 11a ust. 2 wyrażono wprost, że program ten obejmuje w szczególności zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt i odławianie bezdomnych zwierząt. Z powyższego wynika, że immanentnym elementem programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi, a więc też zadaniem gminy, jest odławianie bezdomnych zwierząt i zapewnienie im miejsca w schronisku. Na gminie spoczywa zatem szczególna powinność stworzenia na swoim terenie warunków niezbędnych do realizacji tego zadania. Gmina winna zorganizować własne wykonawstwo, bądź powierzyć innemu podmiotowi zadanie o charakterze lokalnym. Wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia określa rada gminy w drodze uchwały. Zezwolenia udziela w drodze decyzji wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce świadczenia usług (art. 7 ust. 6 ustawy). W art. 9 ustawy wymienione zostały kwestie, które winny zostać ujęte w zezwoleniu, m.in. w pkt 2 przedmiot i obszar działalności objętej zezwoleniem. Rola materii w nim ujętej jest o tyle istotna, że naruszenie określonych tamże warunków może skutkować cofnięciem zezwolenia (art. 9 ust. 2). W świetle powyższego, skoro odławianie bezdomnych zwierząt i ich umieszczanie w schronisku odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, to umocowanie to musi się ograniczać do terenu danej gminy, gdyż władztwo gminy odnosi się tylko do jej terytorium. A zatem tak odławianie zwierząt jak i prowadzenie schroniska dokonuje się na podstawie aktów określonych organów danej gminy i zamyka się w granicach tej gminy. Konsekwentnie zezwolenie udzielone Z. M., które określa w pkt 1 "obszar objęty zezwoleniem na wykonywanie ww. działalności jest teren Gminy K." - wydane m.in. na podstawie uchwały Rady Gminy K. z dnia [...] nr [...] w sprawie wymagań, jakie powinny spełniać przedsiębiorcy ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie ochrony przed bezdomnymi zwierzętami, prowadzenia schronisk dla bezdomnych zwierząt, a także grzebowisk i spalarni zwłok zwierzęcych i ich części - mogło się odnosić wyłącznie do terenu gminy K. jako terenu zamykającego się w granicach gminy, na terenie której zadanie jest realizowane. Oznacza to tym samym, iż przyjmowanie, odławianie bezpańskich zwierząt z terenu ościennych gmin, jak wskazywała strona skarżąca, wskazuje na przekroczenie warunków określonych w decyzji Wójta Gminy K. z dnia [...] zezwalającej na prowadzenie dziecinności w formie schroniska dla bezdomnych zwierząt. Z uwagi na powyższe stwierdzić należy, iż organy administracji publicznej dokonały w okolicznościach niniejszej sprawy błędnej wykładni pojęcia "obszar działowości objętej zezwoleniem", zawartego w art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy, co skutkowało brakiem analizy w kierunku rozstrzygnięcia, czy faktycznie prowadzący schronisko naruszył warunki udzielonego mu przez gminę zezwolenia, co wskazuje na naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Nie sposób zgodzić się z argumentacją Kolegium, że za prezentowanym przez organy rozumieniem "obszaru działalności" przemawia wykładnia celowościowa, wskazująca na zasadność przyjmowania zwierząt z terenu innych gmin niż ta, która wydawała zezwolenie i na której terenie schronisko się znajduje, z uwagi na dobro zwierząt i ich ochronę przed niehumanitarnym traktowaniem. Przeczy temu wskazywana przez skarżącego, a nie zbadana należycie okoliczność prawidłowego realizowania warunków udzielonego zezwolenia w kontekście wpływu przyjmowania i przetrzymywania dużej ilości zwierząt (w tym spoza gminy K.) na ich śmiertelność w tymże schronisku. Skarżący odwoływał się w tym zakresie do faktu, że np. w 2014 roku do schroniska, którego dotyczył wniosek przyjęto 477 psów, w tym jedynie 33 z terenu gminy K., z czego 434 padło a 32 uśmiercono. Ponownie prowadząc postępowanie organy administracji publicznej uwzględniając przedstawioną wykładnię omawianego pojęcia i przeprowadzą postępowanie dowodowe zmierzające do wyjaśnienia, czy zostały naruszone warunki udzielonego zezwolenia i podejmą stosowne rozstrzygnięcie. Z tych wszystkich względów sąd doszedł do przekonania, iż wykazane uchybienia uzasadniają wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych decyzji, o czym orzekł w pkt 1 wyroku stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c 1 z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), przy czym zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot kosztów postępowania prowadzonego przez profesjonalnego pełnomocnika. JK