II SA/Łd 1543/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj, Sędziowie: NSA Ewa Markiewicz (spr.), Asesor Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Dominika Janicka, po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2005 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. U. i H. U. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania inwentaryzacji budowlanej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]); 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. U. i H. U. solidarnie kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego. J. i H. U. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), utrzymującą w mocy w części merytorycznej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w sprawie zobowiązania W. T., do przedłożenia w organie pierwszej instancji: inwentaryzacji budowlanej samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na powiększeniu otworu okiennego, znajdującego się nad dachem garażu w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego i wymianie okna drewnianego na okno balkonowe z PCV na nieruchomości położonej w B. przy ulicy A 50a oraz projektu ewentualnych robót koniecznych do wykonania - w celu doprowadzenia powiększonego otworu okiennego do stanu zgodnego z prawem (w terminie do dnia 31 sierpnia 2003 roku), zmieniając termin wykonania obowiązków na 30.X.2003 r. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że tego rodzaju roboty budowlane, polegające na wymianie i zmianie stolarki okiennej, wymagają dokonania zgłoszenia właściwemu organowi administracyjnemu. Skarżona decyzja ma na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy wyjaśnił też, że w wypadku niewykonania przez inwestora obowiązków, nałożonych kwestionowaną decyzją, organ pierwszej instancji jest uprawniony do nakazania (w drodze decyzji), zaniechania dalszych robót bądź rozbiórki obiektu lub jego części. W skardze, wniesionej na wymienioną decyzję organu drugiej instancji, J. i H. U. uznali tę decyzję za krzywdzącą oraz wskazali, że nie rozstrzyga "konfliktu między stronami". Skarżący podnieśli, że stan faktyczny ich posesji istnieje i widać wszelkie działania p. W.T. na ich niekorzyść: "Pierwszym i najważniejszym prawem człowieka jest prawo i ochrona jego prywatności. Pani W.T. nie dość, że postawiła dom, w linii granicznej bez naszej zgody, to jeszcze łamie prawo, budując i nadbudowując umieszcza okna, garaż i taras. W decyzji Nr [...]brak wyjaśnienia na temat dokumentacji technicznej istniejących budynków i brak danych o osobie, która tę dokumentację wykonywała. Brak inwentaryzacji budowlanej samowolnie wykonywanych robót budowlanych, polegających na powiększeniu otworu okiennego, znajdującego się nad dachem garażu w zachodniej ścianie budynku mieszkalnego i wymianie okna typowego małego na okno balkonowe PCV z drzwiami dwuskrzydłowymi. Pani W.T. dokonała samowoli budowlanej w roku 1998, nie licząc się absolutnie z sąsiadami i nie pyta nas o zgodę i pozwolenie itp. Nie ma żadnych dokumentów, które na to wskazują." Stan istniejących budynków jest niezgodny z prawem, a odwołania skarżących "nie dają efektów. Sprawa ciągnie się latami - od roku 1998. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie egzekwuje terminów, wciąż ustala nowe dlaczego? Jesteśmy traktowani przedmiotowo: nasza sytuacja jest przecież od dawna znana w PINB w B.. Nie zareagowano jednak na nią w odpowiednim czasie. Trudno zrozumieć fakt, iż żądanie rozbiórki okna balkonowego jest bezpodstawne - dlaczego? Nowe prawo budowlane działa dopiero od 1 lipca 2003 r. Odnośnie żądania udostępnienia dokumentacji technicznej wyjaśniam, iż nie mieliśmy możliwości zapoznania się z nią. Pozostaje jeszcze aspekt moralny tej sprawy. Jak normalnie żyć i pracować. Jak nie czuć się zagrożonym. Jak taki stan wpływa na psychikę człowieka. Cała ta sprawa dzieje się tu i teraz. Nadmieniamy również, że p. W.T. w żaden inny sposób nie chce załagodzić istniejącego konfliktu." W odpowiedzi na skargę, organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi i w pełni podtrzymał stanowisko, zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże nie z tych przyczyn, które zostały wskazane przez stronę skarżącą. Jak wynika z treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "upsa" Sąd administracyjny, co prawda rozstrzyga w granicach danej sprawy, "nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Stosownie z kolei do przepisu art. 153 upsa, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Należy przy tym wskazać, że przez "ocenę prawną" trzeba rozumieć wyjaśnienie prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego. "Ocena prawna" może zatem dotyczyć zarówno samej wykładni prawa materialnego i procesowego, jak i braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego. W sprawie niniejszej jest bezsporne, że przedmiotowe okno balkonowe, zostało zrealizowane jako prowadzące na taras z barierką, wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej na dachu budynku garażowego, wybudowanego w oparciu o pozwolenie na budowę z dnia [...], Jak wynika z akt sprawy II SA/Łd 1874/02, w dniu [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję Nr [...] (znak: [...]) nakazującą likwidację tarasu, która w postępowaniu odwoławczym, decyzją Nr [...] z dnia [...] została uchylona przez organ II instancji, a sprawa skierowana do ponownego rozpatrzenia. Na skutek interwencji J. i H. małżonków U., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w dniu [...] przeprowadził oględziny na terenie przedmiotowej nieruchomości i stwierdził, że W. T. zlikwidowała taras na dachu budynku garażowego. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor w dniu [...] wydał decyzję Nr [...], umarzającą prowadzone postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie wykonanego tarasu. Od przedmiotowej decyzji złożyli odwołanie J. i H. małżonkowie U. podnosząc w odwołaniu, iż nie satysfakcjonuje ich likwidacja tylko samego tarasu, bowiem poprzez wykonane samowolnie okno balkonowe nadal są przez sąsiada obserwowani i naruszana jest ich prywatność. Dlatego też domagają się likwidacji okna balkonowego przez które sąsiedzi wychodzą na stropodach garażu. Organ odwoławczy w dniu 18 października 2002 roku przeprowadził wizję lokalną na przedmiotowej nieruchomości, która potwierdziła fakt likwidacji tarasu wraz z barierką na dachu budynku garażowego, a także wypełnienie luksferami okna w ścianie budynku mieszkalnego w granicy działek. Potwierdzony został również fakt istnienia okna balkonowego wychodzącego na stropodach garażu. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2004 roku, w sprawie ze skargi J. i H. U., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...](znak: [...]) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanego tarasu, z uwagi na likwidację tego obiektu. W uzasadnieniu tego wyroku, Sąd administracyjny stwierdził (między innymi), że samowolne działania budowlane prowadzone na przedmiotowej nieruchomości, które winny być przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego w ramach niniejszej sprawy dotyczyły: tarasu na dachu garażu, okna w ścianie szczytowej oraz drzwi balkonowych. Jak się wydaje — w ocenie organów — do rozstrzygnięcia dojrzały dwa pierwsze elementy samowoli budowlanej. Kwestii drzwi balkonowych organ I instancji w wydanej decyzji nie poświęca jakiejkolwiek uwagi. Organ odwoławczy stwierdza natomiast, iż w tym zakresie organ I instancji winien prowadzić oddzielne postępowanie. Nie od rzeczy jest podkreślenie w tym miejscu, iż wszystkie przedstawione powyżej przejawy samowoli budowlanej ujawnione zostały przez organ nadzoru budowlanego w toku tego samego postępowania. Natomiast zlikwidowany taras na dachu budynku garażowego oraz drzwi balkonowe stanowiły w czasie korzystania z tarasu funkcjonalną całość, bowiem drzwi balkonowe wykonane częściowo w miejscu istniejącego wcześniej okna prowadzą bezpośrednio na dach garażu stanowiący - przed dokonaną likwidacją- taras. Oceniając działania organów administracji w niniejszej sprawie wskazać wypada, iż takiego sposobu prowadzenia postępowania administracyjnego niepodobna zaakceptować z punktu widzenia fundamentalnych zasad kodeksu postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej w toku postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności winny podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Obowiązek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz jej załatwienie odnosi się do sprawy jako całości. Przepisy prawa nie dają organowi kompetencji do częściowego wyjaśnienia sprawy i ferowania rozstrzygnięcia wyłącznie w tym zakresie, pozostawiając określoną część sprawy rozstrzygnięciu w toku dalej prowadzonego postępowania. Z powyższym uregulowaniem harmonizuje przepis art.77 § l k.p.a. stanowiąc, iż organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Ponadto ocena czy dana okoliczność została udowodniona możliwa jest do przeprowadzenia jedynie na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu, w świetle tego co zostało powyżej powiedziane, bezprawne było ferowanie decyzji bez zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tym samym w sprzeczności z obowiązującym prawem było pozostawienie poza zainteresowaniem organów nadzoru budowlanego kwestii samowolnie wykonanych drzwi balkonowych. Okoliczność, iż sprawa w tym zakresie nie dojrzała jeszcze do rozstrzygnięcia w czasie wydawania kwestionowanych decyzji, nie może oznaczać możliwości pozostawienia tej kwestii do rozstrzygnięcia w przyszłości. Zdaniem Sądu, postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, narusza także przepis art. 8 k.p.a. stanowiącego, iż organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Próba wyłączenia z niniejszej sprawy samowolnie wykonanych drzwi balkonowych niezależnie od tego, iż pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa, to jeszcze odbywa się w sposób nieformalny, bowiem o prowadzeniu postępowania w tym zakresie stanowi wyłącznie uzasadnienie decyzji organu odwoławczego. Nie sposób więc przyjąć, iż takie postępowanie może pogłębić zaufanie obywateli do Państwa. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji organu odwoławczego w kwestii drzwi balkonowych wskazano, iż "Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego winien (...) zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa wszcząć postępowanie w stosunku do popełnionej samowoli budowlanej". Nie sposób zrozumieć, o jakim dodatkowym postępowaniu mówi organ odwoławczy, skoro postępowanie niniejsze winno obejmować całokształt okoliczności sprawy. Sąd administracyjny w składzie niniejszym, w pełni podziela ten pogląd, wyrażony w przywołanym wyroku Sądu, będąc jednocześnie związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania w przedmiotowej sprawie. Podzielając poglądy, wyrażone we wskazanym wyroku, trzeba uznać, że odrębne rozstrzyganie co do "robót budowlanych, polegających na powiększeniu otworu okiennego" w celu doprowadzenia tego "otworu" do stanu zgodnego z prawem, nie znajduje uzasadnienia ani w obowiązujących przepisach prawa materialnego, ani też w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy. Dodatkowo należało także podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażono już poprzednio uzasadnione wątpliwości co do zasadności nakładania obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej w sytuacji, jaka wystąpiła w sprawie niniejszej. Przykładowo, w wyroku NSA z dnia 17 czerwca 2003 roku, SA/Bd 1367/03, Sąd administracyjny uznał, że nałożenie obowiązku przedłożenia inwentaryzacji budowlanej będzie zasadne w sytuacji, gdy rodzaj samowolnie wykonanych robót budowlanych uzasadniałby obowiązek sporządzenia projektu budowlanego w razie realizacji ich zgodnie z prawem. Nie jest natomiast z reguły zasadne nakładanie obowiązku sporządzenia inwentaryzacji budowlanej w razie samowolnego zrealizowania robót budowlanych, których wykonanie zgodne z prawem, wymagałoby tylko zgłoszenia właściwemu organowi. Wykonanie robót budowlanych na podstawie zgłoszenia właściwemu organowi nie powoduje bowiem obowiązku sporządzenia projektu budowlanego. W takim bowiem wypadku, organ administrujący powinien był ocenić samodzielnie jakość wykonanych robót budowlanych i ustalić, czy zostały one wykonane przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia zawodowe. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" upsa. w związku z art. 153 upsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a na podstawie art. 152 upsa określił zakres wykonalności zaskarżonej decyzji. O zasądzeniu na rzecz strony skarżącej kwoty z tytułu wpisu od skargi, orzeczono na podstawie art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 § 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.).