II SA/Łd 1545/03

Dnia 12 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Asesor WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 12 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. U. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. U. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1545/03 UZASADNIENIE Wojewoda [..] na wniosek T. S. i T. U. postanowieniem z dnia [...] Nr [....] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją Wójta Gminy P. z dnia [..], którą udzielono pozwolenia na budowę budynku mieszkalno – gospodarczego przy ul. A 9a w P. Po przeprowadzeniu postępowania wznowieniowego, Wójt Gminy P. wydał w dniu [...] decyzję odmawiającą uchylenia własnej decyzji z dnia [..] o pozwoleniu na budowę. Od tej decyzji odwołali się T. i Z. S. oraz T. U. powołując się na to, iż w postępowaniu tym nie wyjaśniono sprawy własności nieruchomości i kwestii usytuowania obiektu w granicy działki. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewoda [...] decyzją Nr [...] z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji biorąc pod uwagę przede wszystkim fakt, iż stan prawny nieruchomości został uregulowany postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [..] o zniesieniu współwłasności (sygn. akt IV Ns 407/93). Powyższą decyzję Wojewody [...] T. U. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 25 listopada 1998 r., sygn. akt SA/Łd 837/96 uchylił zaskarżoną decyzję wskazując w uzasadnieniu wyroku, iż organy administracyjne orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [..] decyzją z dnia [...] Nr [...] uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia z uwzględnieniem treści wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że fakt, iż T. U. nie brał bez własnej winy udziału w postępowaniu zakończonym decyzją udzielającą pozwolenia na budowę przedmiotowego obiektu, nie podważa prawidłowości rozstrzygnięcia decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, potwierdza to między innymi opinia inż. arch. T. S. w sprawie warunków rozbudowy i zagospodarowania części terenu posesji przy ul. A 11 pomiędzy budynkiem gospodarczym, a granicą z sąsiednią posesją nr 9a w związku z wniesieniem na tej posesji budynku mieszkalnego. Od powyższej decyzji odwołał się T. U. powołując się na to, iż opinia inż. arch. T. S. wykonana została na prywatne zlecenie strony i nie może stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem skarżącego usytuowanie przedmiotowego obiektu w granicy działki nastąpiło bez zgody sąsiada, a okoliczność, że T. U. nie dokonał rozbudowy i nie przedstawia aktualnie wiarygodnej perspektywy takiej rozbudowy nie powinna być okolicznością wiążącą dla organu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] Nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższą decyzję T. U. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2003 r., sygn. akt: II SA/Łd 390/00 uchylił decyzję Wojewody [...] W uzasadnieniu wyroku wskazano, że organ nie wyjaśnił jaką moc dowodową nadał opracowaniu inż. T. S., czy potraktował to opracowanie jako opinię biegłego czy też jako innego rodzaju dowód. Nadto organ nie ustosunkował się do zarzutów skarżącego dotyczących tego dokumentu złożonych w piśmie z dnia 30 września 1999 r. Wojewoda [..] przyjął wbrew poprzednim ustaleniom i wbrew twierdzeniom skarżącego, iż skarżący wyraził zgodę na budowę przedmiotowego budynku w granicy. Powołując przepisy prawa materialnego organ nie ustosunkował się do wszystkich przesłanek zawartych w tych przepisach, nie wiadomo zatem czy przepisy te mają w tym wypadku zastosowanie. Sąd podał również, że zarzut organu w stosunku do skarżącego, iż "nie skonkretyzował swojego zamiaru inwestycyjnego" nie jest zasadny w świetle przedstawionej przez skarżącego decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 25 kwietnia 1996 r. Sąd nie podzielił poglądu organu odwoławczego dotyczącego praw nabytych inwestora w sytuacji, gdy skarżący jako sąsiad budynku wybudowanego w granicy nie brał udziału w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Podsumowując Sąd stwierdził, iż doszło do naruszenia przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Decyzją z dnia [...] Nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że warunki i wymagania jakim powinno odpowiadać usytuowanie budynków regulują przepisy szczególne – rozporządzenie Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. Nr 17, poz. 62). Zgodnie z brzmieniem §12 ust. 1 cytowanego rozporządzenia budynki mieszkalne i gospodarcze na działkach zagrodowych w indywidualnych gospodarstwach rolnych oraz wolnostojące jednorodzinne domy mieszkalne o ścianach z materiałów niepalnych lub trudno zapalnych powinny być sytuowane w odległości co najmniej 4 m od granicy działki. Odległość ta może być zmniejszona do 3 m, jeżeli ściana od strony działki nie ma otworów okiennych lub drzwiowych. Ustęp 2 cytowanego przepisu stanowi, iż przy istniejącej zabudowie na sąsiedniej działce w odległości większej niż 4 m od granicy działki, odległości określone w ust. 1 mogą ulec zmniejszeniu, z tym że odległość między budynkiem istniejącym, a projektowanym powinna wynosić co najmniej 8 m. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowy obiekt znajdujący się w granicy działki ma w zatwierdzonym projekcie wysokość od 3,83 m do maksymalnej 7,51 m (licząc od poziomu terenu) i usytuowany jest w odległości 8 m od znajdującego się na działce T. U. budynku gospodarczego. Brak jest podstaw do stwierdzenia, że usytuowanie budynku w odniesieniu do istniejącej zabudowy na działce odwołującego się powoduje kolizję z przepisami powołanego rozporządzenia, w tym z przepisami dotyczącymi ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Nadto Wojewoda [...] wskazał, iż przepisy cytowanego powyżej rozporządzenia nie nakładają na inwestora obowiązku uzyskania pisemnej zgody właściciela działki sąsiedniej na usytuowanie obiektu przy granicy działki, co obala zarzut skarżącego, iż wzięto pod uwagę jego zgodę na budowę przedmiotowego obiektu, jakiej tenże nigdy nie wyrażał. Sporny obiekt znajdujący się w granicy spełnia również wymagania przepisu dotyczącego zapewnienia dopływu światła dziennego, w przypadku gdyby T. U. chciał zaadaptować znajdujący się na jego działce budynek gospodarczy na budynek mieszkalny. Zgodnie bowiem z §15 ust. 3 powołanego rozporządzenia odległość nowo wznoszonego budynku, ograniczającego dopływ światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, powinna być równa co najmniej wysokości budynku, lecz nie mniejsza niż 3 m. W przedmiotowej sprawie odległość ta wynosi 8 m, a budynek ma maksymalną wysokość 7,51 m. Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego ograniczenie możliwości inwestowania na jego działce na skutek realizacji przedmiotowego obiektu, organ odwoławczy stwierdził, że realizacja przedmiotowego obiektu nie ogranicza możliwości realizacji zamierzeń inwestycyjnych na działce skarżącego. W aktach sprawy znajduje się opinia wykonana przez rzeczoznawcę z listy Wojewody [...] – inż. arch. T. S. w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania części terenu posesji przy ul. A 11 w P., między budynkiem gospodarczym istniejącym na tej posesji a granicą z sąsiednią posesją nr 9a, w związku z wzniesieniem na tej posesji budynku mieszkalnego z częścią gospodarczą przy wspólnej granicy. Wojewoda [...] podał, ze po szczegółowej analizie ustaleń i wniosków zawartych w tej opinii z obowiązującymi przepisami wykonawczymi do ustawy Prawo budowlane, stwierdził, iż opracowanie to jest wyczerpujące, spójne i zgodne z normami prawa budowlanego, a przedstawione w nim wnioski wynikają z dokonanych ustaleń i pomiarów i organ uznał to opracowanie za dowód w sprawie w świetle przepisów k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, z opinii tej wynika, że przy zachowaniu wzniesionego budynku mieszkalno – gospodarczego na posesji nr 9a, istnieje możliwość rozbudowy budynku gospodarczego na posesji odwołującego się, adaptacji budynku gospodarczego wraz z rozbudową na cele mieszkalne oraz budowy nowego, drugiego budynku mieszkalnego na terenie tej posesji jako dobudowanego w formie zabudowy bliźniaczej. Ponadto w opinii biegłego przeprowadzona została, z wykorzystaniem podręcznikowej metody i "linijek słońca MT", szczegółowa analiza nasłonecznienia terenu działki odwołującego się i organ odwoławczy stwierdził, iż teren ten może być racjonalnie wykorzystany, gdyż jest on odpowiednio nasłoneczniony. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do stwierdzenia, że projektowany budynek mieszkano - gospodarczy ograniczy ponad przeciętną miarę warunki użytkowania działki sąsiedniej, na co powołuje się skarżący. Potwierdza to powyższa opinia biegłego, z której analizy wynika szeroki zakres możliwości zabudowy i zagospodarowania działki sąsiedniej przy ul. A 11, co pozwala na zastosowanie różnych rozwiązań projektowych. Odnosząc się do pozostałych uwag odwołującego się zawartych w piśmie z dnia 30 września 1999 r., Wojewoda [...] stwierdził, że nie znajdują one uzasadnienia. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego T. U. zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7, art. 8, art. 75 i art. 77 §1 i art. 80 k.p.a., a nadto pozostawienie bez odpowiedzi orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania właściwemu organowi administracji. W uzasadnieniu skargi T. U. wskazał na liczne sprzeczności, które pojawiały się podczas wydawania decyzji w toku postępowania. Podważył wyjaśnienie organu, że wprawdzie usytuowanie i wielkość obiektu może budzić wątpliwości, co do respektowania ochrony interesów strony, to jednak o naruszeniu interesu osób trzecich można mówić tylko wtedy, gdy naruszone zostały konkretne przepisy, warunki techniczne lub normy. Zdaniem skarżącego, można więc rozumieć, że rozmiary inwestycji nie mają znaczenia byle były zachowane normy. Ponadto T. U. zakwestionował opinię rzeczoznawcy z listy Wojewody [...] inż. arch. T. S. – zdaniem skarżącego nie jest to opinia sensu stricte wydana przez powołanego w sprawie biegłego, lecz opinia wydana na prywatne zlecenie inwestora. Takie potraktowanie dowodu narusza konstytucyjną zasadę równości stron. Z opinii tej wynika, że przy zachowaniu wzniesionego budynku mieszkalno – gospodarczego na posesji nr 9a istnieje możliwość rozbudowy w ramach potrzeby budynku gospodarczego na posesji odwołującego się, adaptacji tego budynku gospodarczego wraz z rozbudową na cele mieszkalne oraz budowy nowego, drugiego budynku mieszkalnego na terenie tej posesji jako dobudowanego w formie zabudowy bliźniaczej. Skarżący wskazał, że budynek, o którym mowa nie jest budynkiem gospodarczym tylko gospodarczo – mieszkalnym i posiada okno na stronę południową. Odnosząc się do rozbudowy tego budynku T. U. stwierdził, że powiększenie swojego pomieszczenia o 4 m od strony południowej spowoduje, że ściana spornego budynku znajdzie się około 4 m od okien skarżącego. Niemożliwe jest również zrealizowanie zabudowy bliźniaczej w sytuacji, gdy budynek ma szerokości około 11,5 m, a odległość między budynkami wynosi 8 m. Skarżący zarzucił nadto, że do chwili obecnej organ nie ustosunkował się do zarzutów dotyczących opinii rzeczoznawcy. Organy administracji zobowiązane są do podejmowania wszelkich decyzji zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co wynika z art. 7 oraz art. 77 §1 k.p.a. Organ może odmówić uchylenia dotychczasowej decyzji, mimo, iż występują przyczyny określone w art. 145 § 1 k.p.a., jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że w razie uchylenia mogłaby zapaść wyłącznie taka sama w istocie decyzja. Takie rozstrzygnięcie jest dopuszczalne jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy i materiał dowodowy przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. Skarżący podkreślił, że zarzut nie skonkretyzowania zamiaru inwestycyjnego nie jest zasadny, ponieważ 25 kwietnia 1996 r. wystąpił o decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Działania zostały przerwane z powodu trudności finansowych. Żaden z organów administracji nie wspomina nawet o powodach, dla których przy stanowczym sprzeciwie sąsiada, uznano lokalizację budynku za zasadną. Fakt, że w niektórych sytuacjach zezwala się na lokalizację budowli w granicy (gdy nie ma innej racjonalnej możliwości), nie oznacza, że zgodę taką można wydawać bez żadnego uzasadnienia. Zdaniem skarżącego, nie sposób pominąć tak istotnego czynnika jak realna wartość rynkowa jego nieruchomości, która uległa znacznemu zmniejszeniu po wybudowaniu w granicy działki tak dużego (praktycznie na całą szerokość działki) budynku sąsiadów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Stosownie do treści art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. W niniejszej sprawie postępowanie zostało wznowione z tej przyczyny, iż T. U. nie brał udziału w sprawie o pozwolenie na budowę w sytuacji postawienia budynku w granicy z działką. Ponowne rozpoznanie sprawy wymagało przeprowadzenia szczególnie wnikliwego i wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, które pozwoliłoby na precyzyjne ustalenie, czy w razie uchylenia decyzji dotkniętej taką wadą, zostałaby wydana taka sama decyzja, jak dotychczasowa. Stosownie bowiem do dyspozycji art. 149§1 k.p.a., po przeprowadzeniu określonego w tym przepisie postępowania, organ na podstawie art.151§1 pkt 1 k.p.a. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145§1 lub art. 145a k.p.a. W niniejszej sprawie orzeczenia, które zapadły po wznowieniu postępowania, dwukrotnie były przedmiotem analizy Naczelnego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu ostatniego wyroku NSA z dnia 7 maja 2003r., wskazano, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ II instancji, jest zobowiązany do: – wyjaśnienia mocy dowodowej, jaką nadał opracowaniu inż. T. S., – ustosunkowania się do zarzutów skarżącego dotyczących tego dokumentu, a zawartych w piśmie z dnia 30.09.1999r.r., – wyjaśnienia podstawy przyjęcia, wbrew wcześniejszym ustaleniom i wbrew twierdzeniom skarżącego, że wyraził on zgodę na budowę przedmiotowego budynku, – rozważenia wszystkich przesłanek zawartych w przepisach prawa materialnego, powołanych w decyzji. Postępowanie po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodek zamiejscowy w Łodzi z dnia 7 maja 2003r. zostało ograniczone do wydania kolejnej decyzji. Organ II instancji nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego. Tymczasem z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.) wynika, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek dwukrotnego postępowania wyjaśniającego. Postępowanie odwoławcze nie jest bowiem postępowaniem weryfikacyjnym. Wydanie zaskarżonej decyzji nie zostało poprzedzone uzupełniającym postępowaniem wyjaśniającym. Organ II instancji, ograniczając się do wydania kolejnej decyzji, w jej uzasadnieniu ponownie powołuje się na ustalenia i wnioski zawarte w opracowaniu inż. T. S. Dokonuje analizy tego dowodu, stwierdzając w kilku miejscach, iż jest to opinia biegłego. Jest to uchybienie, ponieważ dowód z opinii biegłego dopuszcza organ, zakreślając tezę dowodową, przedmiot badania, umożliwiając stronom złożenie własnych wniosków w tym przedmiocie, jak również co do osoby biegłego. Wymogi te wprawdzie nie zostały sformułowane expressis verbis w art.84 k.p.a. ale wynikają one z ogólnej zasady prawa strony do czynnego udziału w sprawie i kształtowania jego przebiegu, a więc także dowodów zebranych w sprawie.(art.10 k.p.a.). W związku z obszernymi zarzutami skarżącego, zgłoszonymi do ekspertyzy przedłożonej przez inwestorów, należało rozważyć, jeśli nie dopuszczenie dowodu z opinii biegłego w trybie art. 84 k.p.a., to przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (w tym rozprawy) i umożliwienie ustosunkowania się autorowi dokumentu do zastrzeżeń skarżącego. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak również rozważań co do zarzutu naruszenia uzasadnionych interesów osoby trzeciej (art. 5 k.p.a.). Nadto Sąd odniósł się do poglądu wyrażonego przez organ odwoławczy a dotyczącego praw nabytych inwestora w sytuacji tak poważnego uchybienia, jakim był brak udziału sąsiada nieruchomości w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W dotychczasowym postępowaniu organy rozważały niemożność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę ze względu na przesłanki określone w art.146§2 k.p.a. Z uwagi na upływ czasu od wydania decyzji, należało rozważyć również, czy nie zachodzi sytuacja określona w art. 146§1 k.p.a. Należy zatem uznać, iż w toku ponownego rozpoznania sprawy nie zostały wykonane wszystkie wskazania sądu, zawarte w uzasadnieniu orzeczenia z NSA dnia 7 maja 2003r. w sprawie II S.A./Łd 390/00 oraz nie zostały wyjaśnione wszystkie sporne okoliczności, co stanowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć wpływ na wynik postępowania. Z tych przyczyn zaskarżona decyzja podlega uchyleniu z mocy art. 145§1 pkt 1 c ustawy o p.s.a. O zasądzeniu na rzecz skarżącego kwoty z tytułu wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 97 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) w związku z art. 55 par. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 roku o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.)