II SA/Łd 1547/03

Dnia 7 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.), Sędziowie : Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Protokolant referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi P. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz P. K. kwotę 10 zł (dziesięć) tytułem zwrotu wpisu sądowego od skargi. II SA/Łd 1547/03 U z a s a d n i e n i e Decyzją z dnia [...] Naczelnik Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miasta w P., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę fragmentu obwodnicy miasta trasy N-S od ul. A. poprzez skrzyżowanie z Al. B. do ul. C w zakresie: - branży drogowej (nowe odcinki drogi: od ul. A do ul. C; przebudowę fragmentu ulic: A, C, B), - branży sanitarnej (kanalizacji deszczowej dla potrzeb odwodnienia projektowanego fragmentu obwodnicy miasta, przebudowę sieci wodociągowych, zabezpieczenie ciepłociągu), - branży elektrycznej (sygnalizacja świetlna na skrzyżowaniu projektowanej trasy N-S z ul. A; sygnalizacja świetlna na skrzyżowaniu projektowanej trasy N-S z Al. B.; przebudowę elektroenergetycznej linii napowietrznej przy ul. A, budowę linii kablowej wydzielonego oświetlenia ulicznego przy trasie N-S od ul. A do Al. Gen. B), - branży teletechnicznej (przebudowa sieci telekomunikacyjnej wokół istniejącego ronda przy Al. Gen. B) wraz z urządzeniem zieleni w pasie drogowym trasy N-S i ekranami akustycznymi w P. Od ww. decyzji odwołanie złożył P. K. Autor odwołania podniósł, że zaprojektowana inwestycja sąsiaduje z zabudową dużego osiedla domów jednorodzinnych i wielorodzinnych. Zaprojektowana trasa szybkiego ruchu, zlokalizowana w samym środku osiedla, stanowić będzie źródło ciągłego zagrożenia hałasem, wstrząsami i szkodliwymi metalami ciężkimi. Odwołujący stwierdził, iż pozbawiono jego i innych mieszkańców osiedla prawa strony i co za tym idzie udziału w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. P. K. poddał w wątpliwość rzetelność raportu oddziaływania zamierzonej inwestycji na środowisko, sporządzonego na potrzeby postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę. Autor odwołania stwierdził, że o decyzji z dnia [...] o pozwoleniu na budowę dowiedział się dopiero w dniu 11 lipca 2003 r., dlatego odwołanie złożone w dniu 25 lipca 2003 r. winno zostać uwzględnione. Pismem z dnia 25 sierpnia 2003 r. organ odwoławczy wezwał P. K. do wykazania interesu prawnego w sprawie zakończonej decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] w terminie 7 dni, pod rygorem rozstrzygnięcia sprawy na podstawie posiadanych dokumentów. Jak wynika ze zwrotnego poświadczenia odbioru, wezwanie odebrała córka P. K. – M. K. w dniu 29 sierpnia 2003 r. Wobec braku odpowiedzi na wystosowane wezwanie Wojewoda [...] wydał decyzję z dnia [...] o umorzeniu postępowania odwoławczego. Organ II instancji rozstrzygnięcie oparł na fakcie nieuprawdopodobnienia przez zainteresowanego legitymacji procesowej do złożenia odwołania. Organ odwoławczy stwierdził, iż interes prawny można wyprowadzić tylko z przepisów prawa materialnego, zaś podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki, nie ma przymiotu strony. Dlatego wobec faktu, iż w dniu wydania decyzji organ odwoławczy nie posiadał żadnych dokumentów, które by uprawdopodobniły interes prawny zainteresowanego, mimo wystosowanego wezwania, postępowanie odwoławcze zostało umorzone. Na decyzję organu II instancji skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł P. K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Powołując się na okoliczności poruszane już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, autor skargi ponownie oświadczył, że pozbawiono go bezprawnie przymiotu strony w postępowaniu odwoławczym, naruszając między innym przepis art. 53 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r.- Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.). Wyjaśnił również, że w odpowiedzi na wezwanie organu odwoławczego do wykazania interesu prawnego odpowiedział w dniu 9 września 2003 r. Siedmiodniowy termin do złożenia takiego wyjaśnienia został przekroczony z powodu urlopu wypoczynkowego i pobytu poza terenem P. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] , powołując argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. –Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 wyżej powołanego aktu). Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą prawną rozstrzygnięcia zaskarżonego do Sądu jest art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. Przepis art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r. (OPS 16/98) – ONSA 1999/4/119 wyrażony został pogląd, że stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. W rozpoznawanej jednak sprawie nie sposób pominąć tej ważkiej okoliczności, że decyzja organu I instancji nie została przesłana P. K., a to z tej prostej przyczyny, że organ orzekający nie uznał go za stronę postępowania. Walor ostateczności decyzja wydana przez Prezydenta Miasta P. z dnia [...] uzyskała z dniem 4 marca 2002 r. Stosownie do treści art. 109 § 1 k.p.a. organ administracji I instancji zobowiązany jest wydaną decyzję doręczyć stronom na piśmie. Od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzja wiąże wydający ją organ i strony. Od tego też czasu wzruszenie decyzji wymaga zachowania przewidzianej w kodeksie postępowania administracyjnego procedury. Instytucją służącą do wzruszenia decyzji organu I instancji w trybie zwykłym jest odwołanie, które strona może wnieść w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej lub ogłoszenia decyzji (art. 127 § 1 k.p.a., art. 129 § 2 k.p.a.). W powyższym terminie może wnieść odwołanie także osoba mająca uprawnienia strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym i której organ nie doręczył i nie ogłosił decyzji, a o jej wydaniu dowiedziała się z innych źródeł. W razie nieskorzystania przez stronę z odwołań w powyższym terminie decyzja w myśl art. 16 § 1 k.p.a. staje się ostateczna niezależnie od tego, czy organ doręczył lub ogłosił ją wszystkim stronom. W rozpoznawanej sprawie stwierdzić należy, że wniesienie odwołania nastąpiło w czasie, gdy decyzja z dnia [...] była już ostateczna. Decyzja ostateczna może być wzruszona tylko w trybie nadzwyczajnym; i tak stronie, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy ta była już ostateczna, przysługuje wniosek na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Z dobrodziejstwa przepisu art. 58 § 1 k.p.a. może skorzystać tylko strona, której organ doręczył decyzję, lecz która z przyczyn od siebie niezależnych nie mogła wnieść odwołania w terminie ustawowym. Dokonane w dniu 28 lutego 2002 r. obwieszczenia "odnośnie danych dotyczących decyzji o pozwoleniu na budowę" (vide załączone do akt administracyjnych obwieszenie z dnia 28 lutego 2002 r. wraz z notatką o jego umieszczeniu na słupie oświetleniowym) nie może być uznane za skuteczne doręczenie decyzji skarżącemu w trybie art. 49 k.p.a. Wynika to z faktu niespełnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie, jak też z faktu odmowy przyznania skarżącemu przymiotu strony postępowania. Jak to wyżej podniesiono pismo P. K. nazwane "odwołaniem" wpłynęło do organu I instancji w dniu 25 lipca 2003 r., a więc po dacie, kiedy decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] stała się ostateczna, a zatem skarżący który powołuje się na to, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, mógł złożyć od tej decyzji odwołanie tylko do momentu, w którym decyzja ta stała się ostateczna dla pozostałych stron. Po tym terminie mógł wystąpić wyłącznie z wnioskiem o wznowienie postępowania. Powyższe stwierdzenia prowadzić muszą do wniosku, że pismo P. K. nazwane odwołaniem de iure stanowiło wniosek o wznowienie postępowania i tak powinno być przez organy administracyjne potraktowane. O ile zdaniem organu właściwego żądanie wznowienia postępowania będzie pochodziło od osoby nie będącej stroną, to wówczas obowiązkiem tego organu będzie podjęcie decyzji o odmowie wznowienia postępowania. Z powyższych względów, z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), orzeczono jak w pkt 1 i 3 sentencji. O kosztach sądowych orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) – pkt 2 wyroku. Wobec braku przymiotu wykonalności zaskarżonej decyzji orzekanie w trybie art. 152 ustawy p.s.a. było bezprzedmiotowe.