II SA/Łd 155/13

Dnia 10 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 maja 2013 roku sprawy ze skargi Zarządu Dróg i Utrzymania Miasta w P. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania od decyzji w sprawie podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. LS Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., postanowieniem z dnia [...], nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w P. od decyzji Wójta Gminy W. z [...], nr [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie [...], będącej własnością P. H. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przypomniało, iż wskazaną decyzją Wójt Gminy W. zatwierdził, na wniosek P. H., podział nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 513/2 o powierzchni 0,2660 ha, w wyniku którego powstały działki: - nr 513/3 o powierzchni 0,0040 ha - pod drogę gminną miasta P.; - nr 513/4 o powierzchni 0,1072 ha; - nr 513/5 o powierzchni 0,1002 ha; - nr 513/6 o powierzchni 0,0546 ha; W punkcie drugim decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że działka oznaczona numerem 513/3 o powierzchni 0,0040 ha, która powstała w wyniku podziału, została wydzielona pod publiczną drogę gminną i z mocy prawa przechodzi na własność miasta P. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Kolegium wyjaśniło, że z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy W. nr [...] z dnia [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego w obrębie geodezyjnym [...] w Gminie W. Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2010r., nr 113, poz. 898), nowopowstała działka nr 513/3 znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 2KDL i przeznaczona jest na poszerzenie ulicy A, która posiada status drogi publicznej, zaliczonej do kategorii dróg gminnych na podstawie uchwały Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...], nr [...], działka nr 513/6 położona jest w terenie oznaczonym symbolem 23ZP - obszar przeznaczony na cel publiczny, pas terenu zieleni. W chwili obecnej działka ta będzie stanowić całość gospodarczą z działką nr 513/4. Nowo wydzielone działki nr 513/4 i 513/5 w planie oznaczono symbolem 7MN - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Podział działki nr 513/2 jest zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Wskazano nadto, iż działka gruntu oznaczona numerem 513/3, która powstała w wyniku podziału, została wydzielona pod publiczną drogę gminną i z mocy prawa przechodzi na własność gminy - miasta P. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Od powyższej decyzji wniósł odwołanie Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P. zarzucając: skierowanie decyzji do podmiotu niebędącego stroną w sprawie, tj. do odwołującego się zamiast do Gminy P. oraz podjęcie decyzji w oparciu o opinię Wójta Gminy W. – wydaną postanowieniem z dnia [...], nr [...] bez stanowiska i udziału gminy P. będącej stroną postępowania. Nadto wskazano na bezpodstawny zapis w punkcie 2. decyzji, ustalający z mocy prawa własność gminy miasta P., co zdaniem odwołującego się nie znajduje umocowania w obowiązujących przepisach prawa, a jednocześnie rodzi obowiązek wypłacenia odszkodowania przez gminę P. na rzecz dotychczasowego właściciela działki. W dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze przypomniało, iż postępowanie odwoławcze jest regulowanym przez prawo procesowe ciągiem czynności procesowych podejmowanych przez organ odwoławczy oraz inne podmioty postępowania. W postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu (art. 134 k.p.a.). Nadto organ zauważył, że zaskarżoną decyzją, na wniosek właściciela, zatwierdzony został podział przedmiotowej nieruchomości, a decyzja została doręczona P. H. w dniu 5 lipca 2012r. Po za tym na egzemplarzu decyzji będącym w aktach sprawy znajduje się przekreślona klauzula stwierdzająca, że: na podstawie art. 130 § 4 k.p.a. niniejsza decyzja podlega wykonaniu od dnia 9 lipca 2012r. Z rozdzielnika tejże decyzji wynika, że otrzymują ją P. H. i Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P., jednak decyzja została wysłana tylko do P. H., a sądząc po nadanej decyzji klauzuli wykonalności, organ uznał, że w sprawie występuje tylko jedna strona - właściciel dzielonej nieruchomości. Już po ustatecznieniu się decyzji została ona przesłana, w dniu 17 sierpnia 2012r., do Miejskiego Zarządu Dróg i Komunikacji w P. i doręczona tej jednostce w dniu 20 sierpnia 2012r, zaś po otrzymaniu decyzji Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P. wniósł od niej odwołanie. Kolegium jednakże podkreśliło, iż od ostatecznej decyzji odwołanie nie służy, rozpatrzenie odwołania od decyzji ostatecznej nastąpiłoby bowiem z rażącym naruszeniem przepisu art. 16 § 1 k.p.a., wyrażającego zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego lub ustawach szczególnych. Dodano, że stronie, która nie brała udziału w postępowaniu i dowiedziała się o wydaniu decyzji, gdy była ona już ostateczna, służy wniosek o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zaś na podstawie art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wskazano ponadto, że w niniejszym postanowieniu Kolegium nie może odnieść się do zawartych w odwołaniu zarzutów, ponieważ ustalenie, czy Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P. jest stroną postępowania podziałowego należy do kwestii materialnoprawnych podlegających ocenie w trakcie prowadzonego postępowania, które w niniejszej sprawie nie może być przeprowadzone w związku z niedopuszczalnością wniesionego odwołania. Powyższe postanowienie Zarząd Dróg i Utrzymania Miasta w P. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie, przy czym nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia, a wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji (art. 128 k.p.a.), zaś przed upływem terminu do wniesienia odwołania decyzja nie ulega wykonaniu (art. 130 § 1 k.p.a.). Skarżący dodał, że w treści decyzji organu gminy z dnia [...] zawarto pouczenie odnośnie prawa do wniesienia od niej odwołania przez strony, przy czym za stronę, oprócz wnioskodawcy, uznano także Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P., który wzmiankowaną decyzję otrzymał w dniu 20 sierpnia 2012r. i z zachowaniem terminu określonego w art. 129 § 2 k.p.a., zgodnie z tymże pouczeniem, złożył od niej odwołanie. W przedmiotowej decyzji brak jest natomiast zapisów, iż nie przysługuje od niej odwołanie, na czym błędnie oparł swe rozstrzygnięcie organ odwoławczy. Zdaniem strony skarżącej nie ma znaczenia czy organ gminy opatrzył swą decyzję klauzulą wykonalności czy tez nie, skoro w terminie przysługującym stronom do wniesienia odwołania takie odwołanie jedna ze stron wniosła. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, argumentując jak w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, zważył co następuje: Skargę należało uwzględnić. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 powołanego przepisu). Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., nr 270 ze zm., powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie Sądu, organ drugiej instancji błędnie zastosował przepis prawa procesowego, czego skutkiem musi być wyeliminowanie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Podstawę prawną decyzji organu odwoławczego stanowił art. 134 k.p.a., w myśl którego organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stwierdzające niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P. od decyzji Wójta Gminy W. z [...], nr [...], którą zatwierdzono podział nieruchomości położonej w obrębie [...], będącej własnością H. Na wstępie należy przypomnieć, że wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji w ramach regulacji zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest jednak spełnienie określonych prawem wymagań co do formy, treści, terminu i trybu. Kodeks postępowania administracyjnego w art. 128 wskazuje, iż odwołanie nie wymaga szczególnej formy ani szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona jest niezadowolona z decyzji. Niemniej jednak warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Zgodnie bowiem z art. 129 k.p.a. odwołanie należy wnieść w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, przy czym przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym doręczono decyzję (art. 57 § 1). Przez doręczenie decyzji należy rozumieć doręczenie lub ogłoszenie w sposób unormowany w art. 39-40 k.p.a., za pokwitowaniem przez pocztę, przez pracowników organu lub inne upoważnione osoby bądź organy. Prekluzyjny termin do wniesienia odwołania dotyczy osób, którym decyzja została doręczona. Obowiązkiem organu jest natomiast należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie wniesione zostało w terminie, czy pochodzi od strony i czy z innych przyczyn jest dopuszczalne. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania. Dla stwierdzenia czy odwołanie zostało złożone w terminie, należy ustalić datę doręczenia decyzji stronie, oraz wyjaśnić czy doręczenie to spełnia warunki pozwalające uznać je skuteczne. Brak bowiem doręczenia decyzji względnie ustalenie, iż zostało ono dokonane z obrazą przepisów Kodeksu postępowania administracyjnych o doręczeniu oznacza, że termin ten nie rozpoczął swojego biegu. Zaakcentować należy, że z przepisów procedury administracyjnej, normujących szczegółowo zasady i tryb zaskarżania orzeczeń podejmowanych przez organy w toku postępowania administracyjnego, wynika zasada, iż odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji strona wnosi w terminie czternastu dni od dnia, w którym decyzja została jej doręczona, a w przypadku jej ogłoszenia - od dnia ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). Jeżeli w zakreślonym terminie strona nie złoży odwołania, decyzja uzyskuje przymiot ostateczności i korzysta z ochrony wynikającej z zasady trwałości decyzji ostatecznej. Warunkiem merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy jest zatem stwierdzenie, że odwołanie w sprawie jest dopuszczalne, a nadto, że zachowany został termin do jego wniesienia. Przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać w postępowaniu wstępnym istnienie powyższych przesłanek, a dokonując ustaleń w tym zakresie winien wziąć pod uwagę i rozważyć wszystkie okoliczności istotne dla takiej oceny. Zasadniczą kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie, było zatem określenie, czy i w jakiej dacie doszło do skutecznego doręczenia stronie skarżącej decyzji Wójta Gminy W. z dnia [...], albowiem fakt prawidłowego doręczenia tej decyzji ma doniosłe znaczenie prawne, gdyż związane z nim są istotne skutki materialne i procesowe. Termin do złożenia odwołania biegnie bowiem od daty prawidłowego doręczenia decyzji. Skuteczność czynności doręczenia ma więc istotne znaczenie dla ustalenia, czy odwołanie od tejże decyzji zostało wniesione w ustawowym terminie. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż to Wójt Gminy W. uznał Miejski Zarząd Dróg i Komunikacji w P. za stronę postępowania, doręczając temu podmiotowi decyzję pierwszoinstancyjną. Konsekwentnie zatem przed wydaniem kwestionowanego postanowienia należało wyjaśnić, czy owa jednostka jest stroną postępowania, czy ewentualnie reprezentowała Gminę P. w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...]. W dalszej kolejności zaś skoro, jak wynika z akt sprawy decyzję organu pierwszej instancji zawierającą pouczenie, co do sposobu jej zaskarżenia doręczono stronie skarżącej w dniu 20 sierpnia 2012r., obowiązkiem organu odwoławczego, po sprawdzeniu okoliczności zachowania przez stronę skarżącą terminu z art. 129 § 2 k.p.a., byłoby merytoryczne rozpatrzenie wniesionego odwołania, albowiem w sytuacji gdy przewidziany dla strony skarżącej termin do jego wniesienia upłynął by 3 września 2012r., to decyzja Wójta z dnia [...] nie mogła uzyskać waloru ostateczności, wbrew temu co wskazało Kolegium w zaskarżonym postanowieniu. Z tych też przyczyn, mając na uwadze, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 134 k.p.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie. LS