II SA/Łd 1558/01

Dnia 15 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący del. Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi J. G. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...], Nr [...]; 2) określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane do czasu uprawo- umocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz J. G. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. We wniosku z dnia 26.lutego 2001r. J. G. wystąpił o udzielenie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania budynku magazynowo-handlowego, znajdującego się w P., przy ul. A 21. Wskazał, że w budynku tym obok sprzedaży artykułów i akcesoriów samochodowych zamierza prowadzić również detaliczną (bez konfekcjonowania) sprzedaż olejów silnikowych oraz usługi w zakresie wymiany w samochodach zużytego oleju na świeży, w przystosowanych do tego celu dwóch pomieszczeniach. Podniósł we wniosku, iż projektowana zmiana sposobu użytkowania obiektu nie wiąże się z koniecznością wykonywania jakichkolwiek robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę. Wskazał nadto, iż ocena oddziaływania na środowisko zamierzonej działalności przedłożona została przezeń przy wniosku z dnia 26.listopada 1999r. Do wniosku załączona została kserokopia umowy przeniesienia własności, nieruchomości, na terenie której zlokalizowany jest obiekt, objęty żądaniem oraz projekt zmiany sposobu użytkowania budynku, sporządzony przez architekta, w treści którego wskazano, iż projektowana zmiana nie koliduje z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie pogorszy stanu środowiska naturalnego, nie naruszy interesów osób trzecich i nie wiąże się z koniecznością wykonywania robót budowlanych. W piśmie z dnia 13.lutego 2001r. Wydział Ochrony Środowiska i Rolnictwa, opiniujący projekt, wskazał, iż obiekt, na terenie którego magazynuje się, prowadzi sprzedaż i wymianę oleju, należy zakwalifikować do stacji paliw. Ponadto na działalność tego rodzaju niezbędne jest uzyskanie zezwolenia Prezydenta Miasta, pełniącego funkcję starosty na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował w piśmie z dnia 24.kwietnia 2001r., iż wnioskodawca użytkuje pomieszczenia w budynku, objętym wnioskiem, zgodnie z udzielonym pozwoleniem na użytkowanie, po usunięciu samowolnie dokonanej zmiany. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 123 k.p.a. w zw. z § 8 cytowanego Rozporządzenia, Zastępca Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa, Urzędu Miasta P. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzupełnienia w terminie do dnia 15.lipca 2001r. braków wniosku poprzez uzupełnienie projektu budowlanego, załączonego do wniosku, zgodnie z § 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nieużytkowanych, zniszczonych lub niewykończonych obiektów budowlanych oraz udzielenia pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części, ze szczególnym uwzględnieniem istniejących i projektowanych naniesień, wjazdów i wyjazdów, parkingów, sposobu dostawy, magazynowania i sprzedaży olejów silnikowych, technologii w zakresie świadczonych usług, uzgodnienia projektu budowlanego przez Państwową Straż Pożarną i Państwową Inspekcję Pracy oraz sporządzenie i uzgodnienie raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zgodnie z ustawą z dnia 9.listopada 2000r. o dostępie do informacji o środowisku i jego ochronie oraz ocenach oddziaływania na środowisko. Zażalenie na powyższe postanowienie złożył J. G. podnosząc, iż wydane zostało bez podstawy prawnej. Obowiązkiem organu I instancji było bowiem załatwienie sprawy w formie decyzji administracyjnej (§ 10 Rozporządzenie), bowiem wydanie postanowienia następuje tylko wtedy, gdy z treści wniosku wynika, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonywanie robót budowlanych., zwłaszcza wymagających pozwolenia na budowę. Wskazał zaś, że do wymiany oleju w silnikach samochodów są w budynku przygotowane i w pełni nowocześnie wyposażone 2 pomieszczenia. Do składowania beczek z olejem i po oleju jest natomiast oddzielny magazyn. Zwrócił także uwagę na nieracjonalność uzupełnienia projektu budowlanego, skoro żaden projekt budowlany w niniejszej sprawie nie został sporządzony, bowiem zmiana nie wiąże się z koniecznością wykonania jakichkolwiek robót budowlanych. Postanowieniem z dnia [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 ust.1 k.p.a., art. 144 k.p.a. i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106, poz. 2000r. ze zm.) Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie. W uzasadnieniu wskazał, iż fakt, iż wnioskodawca nie będzie prowadził robót budowlanych, wymagających uzyskania pozwolenia na budowę nie ma znaczenia w sprawie. We wniosku nie wskazano bowiem, w jaki sposób projektowana działalność usługowa nie wpłynie negatywnie na jakość poszczególnych elementów środowiska. Ponadto wnioskodawca nie posiada uzgodnień projektu, wymaganych przepisami szczególnymi. Projekt budowlany, załączony do wniosku inwestora winien zaś uwzględniać wymagania ochrony środowiska i posiadać stosowne uzgodnienia i opinie. Skargę na powyższe postanowienie do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył J. G., podnosząc powtórnie, iż zmiana sposobu użytkowania obiektu nie powoduje konieczności prowadzenia żadnych robót budowlanych, wymiana oleju dokonywa będzie jedynie na dwóch stanowiskach roboczych. Ponowienie wskazał też, że wydanie postanowienia przez organ I instancji było prawnie niedopuszczalne. W konkluzji wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, ze wskazaniem, że postanowienie I instancyjne winno być również uchylone. Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi, odwołując się do merytorycznego uzasadnienia, zawartego w zaskarżonym postanowieniu. Podniósł, iż w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu toczy się już postępowanie skargowe, przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, Ośrodkiem Zamiejscowym w Łodzi, pod sygn. II SA/Łd 1323/00. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, gdy zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie oraz rozstrzygnięcie organu I instancji naruszyły prawo procesowe w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań dotyczących uchybień zaskarżonego postanowienia, podnieść należy, że wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 26.lutego 2003r. w sprawie o sygn.akt. II SA/Łd 1352/99 uchylona została decyzja Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...] oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie części parterowej budynku magazynowo – handlowego, którego dotyczy wniosek o zmianę sposobu użytkowania, będący przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie. Ponieważ jednak rozstrzygnięcie wspomniane nie dotyczy w sposób bezpośredni obowiązków, nałożonych na skarżącego w toku innego postępowania a ogłoszone zostało po wydaniu ostatecznego postanowienia, będącego przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie, nie powoduje to bezprzedmiotowości oceny jego legalności. Natomiast ewentualne dalsze postępowanie administracyjne w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu, może okazać się bezprzedmiotowe, o ile w obrocie prawnym brak jest ostatecznej decyzji o udzieleniu pozwolenia na użytkowanie. Przechodząc zaś do merytorycznego uzasadnienia rozstrzygnięcia, w pierwszym rzędzie pokreślić należy, że podstawa prawna orzeczenia, wskazana przez organy administracji (§ 8 Rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.grudnia 1994r. (Dz.U. Nr 10 z 1995r., poz. 47), obowiązującego w dacie wydania obu postanowień), nie upoważniała do zobowiązywania inwestora do przedkładania czy też uzupełniania projektu budowlanego. Cytowany przepis precyzuje wymagania, którym powinien odpowiadać wniosek o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Żaden ze wskazanych w nim warunków nie dotyczy obowiązku przedłożenia projektu budowlanego. Jeśli organ administracji w toku przeprowadzonego postępowania ustalił potrzebę wykonania robót budowlanych (których nawiasem mówiąc nie wyspecyfikował),wymagających pozwolenia na budowę, winien być wydać stosowne orzeczenie w trybie § 11 Rozporządzenia. Trudno nie podzielić argumentów skarżącego, o nieracjonalności zobowiązywania do uzupełnienia projektu budowlanego, którego nie złożył i który nie został sporządzony. Gdyby natomiast założyć, że wydane postanowienie, w istocie stanowiło rozstrzygnięcie w przedmiocie konieczności przedłożenia określonych dowodów, wydane w trybie art. 75 k.p.a. w zw. z art. 123 k.p.a., wówczas rzecz jasna wchodziłoby w grę zobowiązanie wnioskodawcy do przedłożenia dokumentów, wyspecyfikowanych w § 8 pkt 1 –5 Rozporządzenia, ale po pierwsze nie obejmowałoby ono uzupełniania nieistniejącego projektu budowlanego, po wtóre byłoby niezaskarżalne. Powodowałoby to konieczność stwierdzenia nieważności orzeczenia wydanego przez Wojewodę [...], w następstwie rozpoznania niedopuszczalnego środka zaskarżenia (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 października 1998r. w sprawie o sygn.akt IV S.A. 1879/96, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne LEX nr 43737). Ponieważ jednak ani zebrany materiał dowodowy, ani uzasadnienie zaskarżonego postanowienia, nie pozwalały na jednoznaczne przesądzenie, czy nałożony na skarżącego obowiązek dotyczył uzupełnienia wniosku w trybie § 11 ust. 1 Rozporządzenia, czy też stanowił wyłącznie rozstrzygnięcie w przedmiocie dopuszczenia dowodów, przeto zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji uchylono, po myśli art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 135 p.s.a. Wobec charakteru wskazanych wyżej uchybień, pominięto szczegółowe rozważanie podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących poszczególnych obowiązków, nałożonych uchylonymi postanowieniami. Przesądzenie bowiem o braku podstaw do uzupełniania we wskazanym trybie projektu budowlanego, czyni rozważania w przedmiocie uzgadniania tegoż projektu budowlanego, bezprzedmiotowymi. Nie sposób jednak nie wspomnieć, że dwa, spośród wskazanych przez organy, aktów prawnych (Rozporządzenie Ministra Przemysłu i Handlu z dnia 30.sierpnia 1996r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 122, poz. 576) oraz Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 4.lipca 1995r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz.U. Nr 102, poz. 506)), uzasadniających obowiązki, nałożone na wnioskodawcę, w dacie wydawania postanowień już nie obowiązywały, gdyż zostały uchylone (odpowiednio Rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 20.września 2000r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi dalekosiężne do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 98, poz. 1067) oraz Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 1.marca 1999r. w sprawie zakresu, trybu i zasad uzgadniania projektu budowlanego pod względem ochrony przeciwpożarowej (Dz. U. Nr 22, poz. 206)). W oparciu o normę art. 152 p.s.a. rozstrzygnięto w przedmiocie wykonalności zaskarżonego postanowienia, wstrzymując jego wykonanie do czasu uprawomocnienia się wyroku. Po myśli art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzeczono natomiast o kosztach postępowania, wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącego podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.