II SA/Łd 156/11

Dnia 24 marca 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Anna Stępień Sędziowie Sędzia WSA: Barbara Rymaszewska (spr.) Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2011 roku przy udziale --- sprawy ze skargi B. Ł. i M. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku letniskowego - oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją z dnia [...]., nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo Budowlane (Dz. U. z 2003r., Nr 207 poz. 2016 ze. zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000r., Nr 98 poz. 1071 ze zm.), nakazał B. Ł. oraz M. Ł. wykonanie rozbiórki wybudowanego budynku letniskowego o wymiarach zewnętrznych 7,55 x 7,58 m na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...], położonych w miejscowości K., w gminie P. W trakcie czynności kontrolnych dotyczących wskazanego budynku pracownicy organu nadzoru budowlanego stwierdzili, iż ów budynek jest budynkiem parterowym z poddaszem użytkowym, o wymiarach zewnętrznych około 7,55 x 7,58 m Usytuowany jest w odległości 10,45 m od istniejącego ogrodzenia rozgraniczającego nieruchomość od krawędzi drogi gruntowej (leśnej) i w odległości 21,0 m od ogrodzenia rozgraniczającego w/w nieruchomość z działką nr [...]. Przedmiotowy obiekt jest o konstrukcji drewnianej, pokryty dachem dwuspadowym z pokryciem z blachodachówki. Wszystkie elementy ścian zewnętrznych i wewnętrznych oraz konstrukcja podłóg i stropów są wykonane w systemie szkieletowym drewnianym. Obiekt wyposażony jest w instalacje: elektryczną oraz wodno-kanalizacyjną. Posiada drewnianą stolarkę okienną i drzwiową. Nadto M. Ł. oświadczył do protokołu, iż przedmiotowy budynek letniskowy został wybudowany w 2007r. i od tamtego czasu jest użytkowany. Inwestor nie posiada pozwolenia na budowę ani zgłoszenia dotyczących spornego budynku. Następnie pismem z dnia 8 lipca 2010r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. zwrócił się do Wójta Gminy w P. z pytaniem czy Gmina P. posiada aktualny plan zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. oraz o udzielenie informacji czy na przedmiotowy budynek letniskowy została wydana decyzja o warunkach zabudowy bądź czy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie takiej. W odpowiedzi Wójt Gminy P. wyjaśnił, iż Gmina P. nie posiada aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości K. oraz że M. Ł. wystąpił w dniu 6 czerwca 2007r. z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na budowę budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr [...] i [...], jednak w dniu [...], decyzją nr [...], odmówiono ustalenia warunków zabudowy. Od powyższej decyzji odwołanie złożyli B. i M. Ł., zarzucając organowi: - naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez przeprowadzenie postępowania oraz wydanie w/w decyzji bez zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu i możliwości wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego zebranego w sprawie; - naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organ wydający decyzję wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji, która nie została prawidłowo uzasadniona. Odwołujący się podnieśli, iż organ wydał decyzję po przeprowadzeniu postępowania, w którym skarżący nie mieli możliwości uczestniczenia, a także nie mieli możliwości składania własnych wniosków dowodowych. W szczególności skarżący nie mieli możliwości przedstawienia swoich argumentów, zwłaszcza, co do przyczyn wybudowania obiektu pomimo braku pozwolenia na budowę, nie mieli możliwości wyjaśnienia z jakich przyczyn nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy, wreszcie nie mogli odnieść się na piśmie do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli inspektorów na ich nieruchomości. Ponadto w ocenie odwołujących się organ pierwszej instancji pomimo obowiązku wnikliwego zbadania sprawy - poprzez dotarcie do wszystkich obiektywnie możliwych do sprawdzenia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy - ograniczył się do zażądania od Urzędu Gminy w P. wskazanych wcześniej informacji. Organ nie zbadał w szczególności czy istnieją przesłanki do legalizacji obiektu budowlanego, a także nie ustalił z jakich przyczyn dla miejscowości K. nie ma obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego od roku 2007, kiedy skarżący występowali o wydanie warunków zabudowy. Organ nie ustalił także na jakim etapie są prace nad planem, jakie jest przeznaczenie terenu na którym wybudowano obiekt w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy P. Ponadto skarżący podnieśli zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. bowiem w ich ocenie rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji nie zostało uzasadnione w sposób wymagany przepisami postępowania administracyjnego. Ponadto owo uzasadnienie nie zawiera choćby przytoczenia treści przepisów prawa, na podstawie których ją wydano. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [...], nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że pismem z dnia 27 kwietnia 2010r. Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Ł. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z prośbą o interwencję, w związku z wybudowaniem na działce nr [...], znajdującej się w miejscowości K. budynku drewnianego. Ze wskazanego pisma wynika, iż budynek ten znajduje się w na terenie obszaru Natura 2000 oraz na terenie [...] Parku Krajobrazowego, a na terenach tych zakazuje się budowania nowych obiektów pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek. Organ nadto wskazał, że skoro w niniejszej sprawie budowa polegała na wykonaniu obiektu budowlanego to na inwestorze spoczywał obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego. Biorąc pod uwagę okoliczność, że Gmina P. nie posiada aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zaś inwestorzy nie uzyskali decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji budynek letniskowy będący przedmiotem niniejszego postępowania nie może zostać zalegalizowany zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Organ podkreślił, że sporny budynek letniskowy znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego. W konkluzji organ stwierdził, że skoro brak jest możliwości legalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego niezbędne było wydanie decyzji nakazującej jego rozbiórkę. Odnosząc się do zarzutów skarżących organ wyjaśnił, że pismem z dnia 1 lipca 2010r. zawiadomiono strony o przysługującym prawie do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Z akt sprawy wynika, że strony z tego uprawnienia nie skorzystały, zatem zarzut dotyczący braku zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu jest bezpodstawny. Możliwość wniesienia przez strony uwag, co do prowadzonego postępowania zapewniono także w postępowaniu przed organ drugiej instancji. Odnośnie natomiast zarzutu dotyczącego naruszenia art. 107 k.p.a. organ stwierdził, że w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej został przytoczony przepis art. 48 Prawa budowlanego, który stanowił jej podstawę prawną. Powyższą decyzję M. i B. Ł. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie. Zarzucili jej: - naruszenie art. 10 k.p.a., poprzez uniemożliwienie skarżącym wypowiedzenie się, co do zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji; - naruszenie art. 107 § 3 k.p.a., poprzez wydanie decyzji, która nie została prawidłowo uzasadniona prawnie - nie została wyjaśniona podstawa prawna decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa; - naruszenie art. 48 ust 1 Prawa budowlanego, poprzez przyjęcie bez przeprowadzenia szczegółowej analizy architektonicznej, że obiekt znajdujący się na działce skarżących jest obiektem budowlanym. Skarżący podtrzymali zarzuty podnoszone w odwołaniu, dodając iż organy obu instancji nie zbadały, czy konstrukcja drewniana, której dotyczy rozstrzygnięcie stanowi obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. W ocenie skarżących winna być w tym zakresie sporządzona opinia architektoniczna, a nie jedynie wizja w terenie. Organy administracyjne nie ustaliły także czy w miejscowości K. jest opracowywany plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym położona jest nieruchomość skarżących, w szczególności czy przyjęto studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla gminy P. i jakie jest przeznaczenie terenu, na którym wybudowano obiekt. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skargę należało oddalić. Zaskarżoną decyzją [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji nakazującą B. Ł. i M. Ł. wykonanie rozbiórki budynku letniskowego o wymiarach zewnętrznych 7,55 x 7,58 m, zlokalizowanego na działkach oznaczonych numerami ewidencyjnymi [...] w miejscowości K., w gminie P. Podstawą rozstrzygnięcia w powyższym zakresie były przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r., Nr 243 poz. 1623 ze. zm). Wprawdzie w decyzji organu pierwszej instancji podano niewłaściwy publikator aktu normatywnego, ale wobec faktu że brzmienie art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie uległo zmianie nie miało to wpływu na merytoryczne rozpatrzenie sprawy. Kwestią wymagającą analizy i kontroli Sądu jest prawidłowość zastosowania w stosunku do wskazanego budynku przepisu art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na wstępie należy przypomnieć, iż stosownie do treści art. 28 ust. Prawa Budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś zgodnie z art. 3 ust 7 w/w ustawy robotami budowlanymi są budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest fakt, iż przed rozpoczęciem budowy przedmiotowego budynku wymagane było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie kwestionują tego sami skarżący. Natomiast przyczyny, dla których skarżący wykonali roboty budowlane bez wymaganych decyzji w spreawi9e niniejszej nie mają znaczenia. Poza sporem jest też, ze skarżący nie uzyskali pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy dla powyższej inwestycji. Wójt Gminy P. decyzją nr [...] z dnia [...] odmówił wydania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach o nr [...], położonych w obrębie K., w gminie P. Bezsporne jest również, że ów budynek został wybudowany w 2007r. i od tego czasu jest użytkowany. Powyższe okoliczności wskazują na to, że skarżący mieli świadomość, iż realizacja spornej inwestycji wymagać będzie pozwolenia na budowę. Mimo to tuż po wydaniu decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy wybudowali budynek letniskowy. Takie działanie ocenić należy jako prowadzące wprost do obejścia prawa i wybudowania domku letniskowego, mimo decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, a w konsekwencji mimo braku pozwolenia na budowę. Zatem skarżący dopuszczając się samowoli budowlanej musieli się liczyć z konsekwencjami wynikającymi z przepisów prawa, a więc z ewentualną rozbiórką samowolnie wybudowanego budynku. W takim stanie faktycznym nie było podstaw, aby wszcząć postępowanie legalizacyjne i udzielić skarżącym terminu dla uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżący bowiem w dacie rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych legitymowali się decyzją, tyle że dla nich niekorzystną. Decyzja ta jednocześnie oznaczała, że nie uzyskają pozwolenia na budowę, była zatem tozsama z zakazem realizacji inwestycji Ponadto zwrócić należy uwagę, iż działki skarżących nr [...] zlokalizowane są na terenie [...] Parku Krajobrazowego, gdzie, stosownie do § 4 ust. 1 pkt 7 Rozporządzenia Wojewody [...] Nr [...], z dnia [...] w sprawie [...] Parku Krajobrazowego (Dz. Urz Województwa [...] nr [...], poz. [...]) obowiązuje (i obowiązywał w dacie realizacji przedmiotowego budynku) całkowity zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Powyższy zapis jest odzwierciedleniem dyspozycji zawartej w art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009r., Nr 151, poz. 1220 ze zm.), który zezwala na wprowadzenie w parku krajobrazowym wymienionego zakazu. Usytuowanie działki skarżących w pasie 100 m od rzeki A, cel, dla jakiego powstał Park i obowiązujące przepisy aktów prawa wskazują, iż realizacja przedmiotowej inwestycji na tychże działkach była prawnie niemożliwa. Nietrafne są podnoszone zarówno w odwołaniu jak i skardze zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a., bowiem stan faktyczny, w którym przyszło organom rozstrzygać, nie budzi najmniejszych wątpliwości i został ustalony na podstawie dokumentów niekwestionowanych przez skarżącego. Podobnie zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W niniejszej sprawie powiadomiono skarżących o planowanych wizjach lokalnych (k 11 i 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Przesłano także zawiadomienie o wszczęciu postępowania i o przysługującym stronom prawie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (k-23 tychże akt). Możliwość taką zapewnił także organ drugiej instancji (k - 7 akt administracyjnych organu odwoławczego), a z notatki służbowej z dnia 23 listopada 2010r.(k - 8 akt) wynika, że umożliwiono skarżącym zapoznanie się z aktami sprawy. Wobec tego organ nie uchybił uprawnieniu skarżących wynikającemu z art. 10 § 1 k.p.a.. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. wskazać należy, że nawet gdyby uznać, że uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji nie jest wyczerpujące, to braki te sanuje decyzja organu drugiej instancji, która zawiera szczegółowe uzasadnienie. Organ ten w sposób wyczerpujący przedstawił motywy podjętego rozstrzygnięcia odnosząc się przy tym do sformułowanych w odwołaniu zarzutów. Reasumując, należy stwierdzić, iż w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym nie zaistniały podstawy do wszczęcia postępowania legalizacyjnego, bowiem skarżący niewątpliwie dopuścili się samowoli, w sytuacji, gdy mieli świadomość, że na inwestycję, którą zrealizowali wymagane jest pozwolenie na budowę. Nie może bowiem znaleźć aprobaty działanie skarżących, zmierzające wprost do obejścia prawa, gdzie w ciągu kilku miesięcy po wydaniu przez Wójta Gminy P. ostatecznej decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla spornej inwestycji, inwestycja ta została przez skarżących zrealizowana. W konkluzji podnieść należy, iż zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a podnoszone w skardze zarzuty nie stanowią naruszenia prawa materialnego ani naruszenia przepisów postępowania, które mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonych decyzji. Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji. m.o.