II SA/Łd 1562/03

Dnia 18 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień (spr.), Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazu zagospodarowania terenu zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...] nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. S. kwotę 10,- zł (dziesięć) tytułem zwrotu kosztów sądowych; 3) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku. IISA/Łd 1562/03 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz.U. nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm. ) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. nakazał A Spółdzielni Mieszkaniowej w R. wykonanie w terminie do dnia 30 września 2003r. określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na użytkowanie, polegających na zagospodarowaniu terenu wokół budynku wielorodzinnego przy ul. A nr 69 w R. i wykonanie zgodnie z projektem zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] nr [...] wydaną przez Starostwo Powiatowe w R. - Wydział Architektury i Budownictwa, tj. w miejsce obecnego parkingu ( miejsc postojowych - 5 stanowisk ) - zieleni niskiej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż postępowanie w sprawie skontrolowania legalności budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego oraz zagospodarowania wokół niego terenu na działce A Spółdzielni Mieszkaniowej w R. przy ul. A nr 69, zostało wszczęte na wniosek J. S.. W toku postępowania ustalono, że wskazana wyżej Spółdzielnia otrzymała pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a decyzją z dnia [...] udzielono tejże Spółdzielni pozwolenia na jego użytkowanie, bez odbioru zagospodarowania terenu wokół obiektu. Ustalono również, że w trakcie realizacji obiektu inwestor dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu poprzez wykonanie 5 stanowisk parkingowych dla samochodów osobowych w bezpośrednim sąsiedztwie wielorodzinnego budynku mieszkalnego. W tej sytuacji, z uwagi na naruszenie przez inwestora § 19 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( Dz.U. nr 15, poz. 140 ), organ orzekł, jak w osnowie. Odwołanie od decyzji wniosła A Spółdzielnia Mieszkaniowa w R., domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu podniesiono, iż brak jest podstaw do twierdzenia, że decyzja z dnia [...], pozwalająca na użytkowanie obiektu przy ul A 69, nie dotyczy zagospodarowania terenu wokół obiektu. Ponadto stwierdzono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu [...] wydał postanowienie wstrzymujące użytkowanie parkingu usytuowanego bezpośrednio przy budynku mieszkalnym. Postanowienie to zrealizowane zostało poprzez ustawienie na przedmiotowym parkingu 3 sztuk donic betonowych z zielenią, uniemożliwiających parkowanie samochodów. Przy parkingu tym umieszczono ponadto znak drogowy zakazu postoju. Zdaniem Spółdzielni Mieszkaniowej organ I instancji, wydając decyzję z dnia [...], naruszył art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, bowiem nie zachował wskazanego terminu uprawniającego do jej wydania. Decyzją z dnia [...] podjętą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w organie I instancji. W uzasadnieniu stwierdził między innymi, że w myśl art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane ( Dz.U. nr 89, poz. 414 ze zm. ) właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, w sposób mogący spowodować zagrożenie ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, a także w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przed upływem 2 miesięcy od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót ( art. 50 ust. 4 ) właściwy organ wydaje decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót bądź rozbiórkę obiektu lub jego części lub nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, że w przedmiotowej sprawie z prostego zestawienia dat wydania przez organ I instancji aktów prawnych w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego wynika, że organ wydając decyzję rozstrzygającą, po wcześniejszym wstrzymaniu użytkowania obiektu budowlanego, nie dochował ustawowego terminu na jej wydanie, co powoduje, że zaskarżona decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jest prawnie nieskuteczna, a to czyni dalsze postępowanie administracyjne w sprawie nałożonego obowiązku bezprzedmiotowym. W ocenie organu odwoławczego nie zamyka to jednak organowi I instancji drogi do dalszego prowadzenia postępowania w sprawie samowolnie wybudowanego parkingu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego J. S., właścicielka lokalu mieszkalnego na parterze budynku wielorodzinnego, pod której oknami mieszkania usytuowany jest przedmiotowy parking, kwestionuje wydaną decyzję, uznając ją za krzywdzącą. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku skarżąca poparła skargę i wyjaśniła, iż do chwili obecnej sytuacja nie uległa zmianie oraz, że nie zostały w międzyczasie wydane żadne decyzje dotyczące spornego parkingu. Do akt załączyła 5 zdjęć obrazujących istniejący stan, a nadto kserokopię pisma z dnia 10 lutego 2005r. Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa, działającego z up. Starosty, skierowanego do skarżącej, z którego wynika między innymi, że zarówno projekt budowlany, jak i decyzja z dnia [...] zezwalająca na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. A oraz decyzja o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...], nie obejmowały budowy parkingu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, iż stosownie do treści art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1271 i nr 228 z 2003r., poz. 2261 ) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Stosownie do unormowania zawartego w art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 wymienionej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Na wstępie należy podkreślić, iż postępowanie administracyjne przeprowadzone przez organ administracji publicznej winno zapewnić przed wydaniem decyzji dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten wynika w szczególności z art. 7 kpa. Przepis ten nakłada na organ administracji obowiązek zbadania sprawy zarówno pod względem okoliczności faktycznych, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Niedopełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego i często uniemożliwia prawidłowe stosowanie prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzują unormowania zawarte w art. 75 § 1 i 77 § 1 kpa. Wynika z nich, iż jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, a ponadto, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W przedmiotowej sprawie okolicznością istotną dla wyniku sprawy było poczynienie ustaleń dotyczących zakresu udzielonego pozwolenia na budowę wynikającego z decyzji Starosty R. z dnia [...]. Organ w celu prawidłowego prowadzenia postępowania, a w związku z tym - wydania właściwego aktu - winien dysponować odpisem tej decyzji. Dopiero wówczas można było w sposób nie budzący wątpliwości stwierdzić, czy przedmiotowy parking samochodowy zrealizowany został bez pozwolenia na budowę, czy ewentualnie - w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę. Tymczasem organ niezbędne ustalenia czynił w oparciu o wyniki oględzin, czy załączoną do akt kserokopię decyzji z dnia [...] o udzieleniu A Spółdzielni Mieszkaniowej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Dodatkowo, ale już po wydaniu postanowienia w trybie art. 50 Prawa budowlanego, organ uzyskał pismo z dnia 5 czerwca 2003r. sporządzone przez Naczelnika Wydziału Architektury i Budownictwa informujące o zakresie wydanego pozwolenia na budowę i pozwolenia na użytkowanie. Doprowadziło to, w ocenie Sądu, do wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R., z naruszeniem prawa, postanowienia z dnia [...] o wstrzymaniu przez wskazaną wyżej Spółdzielnię użytkowania przedmiotowego parkingu. Postanowienie to podjęte zostało na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że inwestor dokonał odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania terenu. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, wg stanu prawnego na dzień wydania wskazanego wyżej postanowienia, w przypadkach innych niż określone w art. 48 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu bądź przepisach. Aby więc zastosować powyższe unormowanie organ winien wykazać, iż sprawa dotyczy przypadku innego niż określony w art. 48, a ponadto przepis ten dotyczy robót będących w toku, co nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. Wprawdzie w myśl art. 71 ust. 3 Prawa budowlanego przepisy art. 50 i 51 stosuje się odpowiednio w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, jednakże organ wydając postanowienie z dnia [...] nie wskazał dodatkowo wymienionego przepisu, a ponadto brak było podstaw do przyjęcia, iż w sprawie miała miejsce samowolna zmiana sposobu użytkowania. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd stwierdza, że byłaby podstawa do uchylenia przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania I instancji ( art. 138 § 1 pkt 2 kpa ), gdyby nastąpiła utrata ważności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych i decyzja z art. 51 Prawa budowlanego byłaby wydana po upływie 2 miesięcy od dnia doręczenia wskazanego wyżej postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 4 ( por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 1999r. sygn. III RN 2/99 – OSNP 2000/9/336 ). W przedmiotowej sprawie organ I instancji w decyzji z dnia [...], stosując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, powołał jednak dodatkowo art. 51 ust. 4. Stosownie do treści tego unormowania, w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Tak więc, w ocenie Sądu, organ I instancji mógł skorzystać z powyższej regulacji, ale musiał wykazać, iż wykonane roboty budowlane były przypadkiem innym niż określony w art. 48, a tego nie uczynił. Nie miałaby wówczas znaczenia okoliczność, iż decyzja podjęta na podstawie art. 51 Prawa budowlanego wydana została z uchybieniem 2 - miesięcznego terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4. W dacie orzekania przez organ odwoławczy przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane obowiązywały wg stanu prawnego wprowadzonego ustawą z dnia 27 marca 2003r. ( Dz.U. nr 80, poz. 718 ), które weszły w życie z dniem 11 lipca 2003r. Stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 10 i art. 30 ust. 1 pkt 1 budowa miejsc postojowych dla samochodów osobowych do 10 stanowisk włącznie wymagała zgłoszenia właściwemu organowi. Zmianie uległy również przepisy dotyczące podejmowania przez organy decyzji w przypadkach naruszeń obowiązujących unormowań Prawa budowlanego. Przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy organ będzie zobligowany stosować przepisy z uwzględnieniem powyższych zmian. Reasumując, wobec wskazanych wyżej uchybień Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153, poz. 1270 ) uchylił decyzje wydane przez organy obu instancji. W przedmiocie zwrotu kosztów sądowych Sąd wyrokował w oparciu o art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz.U. nr 74, poz. 368 ze zm. ) w zw. z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1271 ). Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.s.a.