II SA/Łd 1565/03

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Furmanek, Sędziowie Sędzia NSA Teresa Rutkowska, Asesor Monika Krzyżaniak (spr.), Protokolant Asystent sędziego Żywilla Krac, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2005 r. przy udziale - - - - - - sprawy ze skargi Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. Leśnego Zakładu Doświadczalnego w R. na decyzję Wojewody [..] z dnia [..] nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania P., A. i A. S. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy R. z dnia [..] nr [..] 3 II SA/Łd 1565/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [..] nr [..] Wojewoda [..], działając na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (tj. Dz.U. z 2001r. nr 87, poz. 960 z późn. zm.) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Leśnego Zakładu Doświadczalnego SGGW w R. od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [..] Nr [..] orzekającej o odmowie wymeldowania rodzeństwa: P., A. i A. S. z pobytu stałego w miejscowości Z., orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podał, iż wniosek o wymeldowanie rodzeństwa S. z pobytu stałego w miejscowości Z. złożył Kierownik Zakładu Doświadczalnego SGGW w R., będącego właścicielem lokalu, uzasadniając to faktem nie mieszkania rodziny S. w przedmiotowym lokalu od 1992r. oraz umieszczeniem rodzeństwa S. w Domu Dziecka. Organ pierwszej instancji, wydając decyzję o odmowie wymeldowania rodzeństwa S. z pobytu stałego, podniósł, iż nie zostały spełnione warunki konieczne do wymeldowania, bowiem opuszczenia miejsca pobytu przez rodzeństwo S. nie nastąpiło dobrowolnie, a ich pobyt w Domu Dziecka jest ściśle określony w czasie tj. do uzyskania pełnoletności. Odwołanie od decyzji pierwszej instancji złożył pełnomocnik wnioskodawcy i zarzucił temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego, kodeksu cywilnego, Konstytucji RP oraz norm procesowych, w szczególności przepisów art. 7, 8, 9, 10 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazano, iż rodzice dzieci utracili prawo do dysponowania lokalem i nie przebywają w przedmiotowym lokalu od 1992r., natomiast na skutek braku opieki nad dziećmi trafiły one do Domu Dziecka. Organ drugiej instancji w uzasadnieniu swojej decyzji podał, iż materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie stanowiły przepisy ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, szczególności art. 15 ust. 2 tej ustawy. Przepis ten obliguje organy gminy do wydania na wniosek strony lub z urzędu decyzji w sprawie wymeldowania osoby, jeżeli: 1/ osoba, której dotyczy postępowanie utraciła uprawnienia do przebywania w lokalu (art. 9 ust. 2 ustawy) i bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, 2/ osoba ta bez wymeldowania się opuściła dotychczasowe miejsce pobytu stałego, a nowego jej miejsca pobytu nie można ustalić. Organ wskazał, iż w rozpatrywanej sprawie zaskarżona decyzja oparta została na stanie faktycznym, przewidzianym w części pierwszej art. 15 ust. 2 omawianej ustawy. Dodał, iż słusznie organ pierwszej instancji uznał, iż wobec utraty mocy obowiązującej przepisu art. 9 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, orzeczonej wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002r. (Dz. U. Nr 78, poz. 716), w obecnie prowadzonym postępowaniu o wymeldowanie z pobytu stałego w oparciu o pierwszy stan faktyczny art., 15 ust. 2 cytowanej na wstępie ustawy, ocenie i wyjaśnieniu podlega jedynie przesłanka opuszczenia lokalu. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, iż w orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że o opuszczeniu lokalu w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, możemy mówić jedynie wtedy, gdy opuszczenie lokalu miało charakter dobrowolny. W rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, zdaniem organu, iż mamy do czynienia z opuszczeniem miejsca pobytu stałego przez małoletnich, gdyż w dacie opuszczenia lokalu tj. w 1999r. A. S. miał 12 lat, P. S. - lat 11, a A. S. - lat 6. Opuszczenie przez nich lokalu było konsekwencją wykonania orzeczenia sądowego z dnia [...] Sygn. akt [..] o umieszczeniu małoletniego A. S. w rodzinie zastępczej w osobie babki – W. S., natomiast małoletnich P. i A. S. w placówce opiekuńczo-wychowawczej. Organ wskazał, iż z wyjaśnień Dyrektora Domu Dziecka Nr [..] w Ł. wynika, iż A. S. przebywa na terenie placówki, gdzie jest zameldowany jedynie na czas określony, bez możliwości zameldowania go na pobyt stały, natomiast P. S. w 2002r. opuścił samowolnie placówkę i do dnia dzisiejszego nie wrócił, wobec czego został z niej wymeldowany. W ocenie organu wnioskodawca nie udowodnił, iż rodzice dzieci nie przebywali w omawianym lokalu od 1992r., natomiast z aktu zgonu K. S. wynika, iż w chwili śmierci tj. [..] 1994r. nadal mieszkał w spornym lokalu. Ponadto, z akt sprawy wynika, iż po śmierci męża, I. S. (zmarła [..] 2000r.) nadal mieszkała w tym lokalu wraz z dziećmi. Ponadto, Wojewoda podał, iż z informacji organu pierwszej instancji wynika, że od 1990r. do 2003r. nikt nie był ani meldowany ani wymeldowany z miejscowości Z., dopiero 17 lutego 2003r. w lokalu tym została zameldowana rodzina państwa S.. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, za chybione należy uznać argumenty wnioskodawcy, iż zaskarżona decyzja ograniczyła prawo właściciela do swobodnego dysponowania swoją własnością, bowiem jeżeli przyjąć, że rodzina S. nie zamieszkiwała w przedmiotowym lokalu od 1992r., to niezrozumiałym jest, dlaczego właściciel dopiero w 2003r. wystąpił z wnioskiem o uregulowanie kwestii meldunkowej. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie wniósł pełnomocnik Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W., Leśny Zakład Doświadczalny w R. i zarzucił zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji niezgodność z przepisami prawa, a w szczególności naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez nieprawidłową interpretację i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974r. o ewidencji ludności, art. 26 kodeksu cywilnego, art. 21 i 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, zwłaszcza art. 7, 75, 77, poprzez pominięcie dowodu z przesłuchania zgłoszonego świadka – B. A. Wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący podniósł, iż powoływanie się przez organy obu instancji na fakt, iż opuszczenie lokalu przez rodzeństwo S. nie było dobrowolne, jest błędne, gdyż małoletnie dzieci nigdy samodzielnie nie decydują o miejscu swojego zamieszkania. Wskazał, iż zgodnie z art. 26 k.c. miejscem zamieszkania małoletniego dziecka jest miejsce zamieszkania rodziców, zaś miejscem zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania opiekuna (art. 27 k.c.). Zdaniem skarżącego, skoro oboje rodzice zmienili miejsce pobytu w 1992r. to nie ma podstaw, aby twierdzić, iż miejsce zamieszkania dzieci pozostało w Z.. Żadne z dzieci nie przebywa w Z., wobec czego utrzymanie tego meldunku byłoby fikcją. Skarżący podał, iż wystąpił o wymeldowanie dzieci z lokalu w 2003r., bowiem w tym roku dowiedział się o ich zameldowaniu. Podniósł, iż organ drugiej instancji, bez podania przyczyny, nie dopuścił dowodu z przesłuchania świadka – B. A. na okoliczność daty opuszczenia lokalu przez rodziców dzieci, poprzestając na zeznaniach babci rodzeństwa, czym naruszony został przepis art. 7, 75 i 77 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [..] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zdaniem organu odwoławczego nie doszło do naruszenia art. 26 i 27 k.c., bowiem kwestia określenia miejsca pobytu małoletnich S. nie była w ogóle przedmiotem badania przez organy administracji publicznej. Powyższe zostało rozstrzygnięte przez Sąd Rejonowy w B. w 1998r., natomiast organ I i II instancji rozstrzygał jedynie w kwestii dobrowolności opuszczenia przez rodzeństwo S. miejsca ich stałego zameldowania. Odnośnie odstąpienia od przesłuchania w charakterze świadka B. A., organ wskazał, iż strona odwołująca się wniosła jedynie o ewentualne przesłuchanie tego świadka, a wobec tego, że B. A. była wnioskodawczynią w omawianej sprawie to, zdaniem Wojewody, zawarła swoje stanowisko we wniosku. Ponadto, organ uznał, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, a wezwanie w charakterze świadka B. A. przedłużyłoby jedynie termin jej rozpatrzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje; Stosownie do art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym, że skarga Szkoły Głównej Gospodarstwa Wiejskiego w W. - Leśny Zakład Doświadczalny w R. wniesiona została w dniu 13 października 2003r. i do dnia 1 stycznia 2004r. postępowanie sądowe nie zostało zakończone, właściwym do rozpoznania tej skargi jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Natomiast, w myśl art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach. Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi ponadto, iż Sąd ten rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż Sąd dokonuje oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. W rozpoznawanej sprawie Sąd, oceniając legalność zaskarżonej decyzji, stwierdził, iż organy administracji publicznej naruszyły w sposób istotny przepisy prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 10 k.p.a organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. W myśl natomiast § 3 tego przepisu Organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Czynny udział strony przejawia się w szczególności w postępowaniu wyjaśniającym, co dla ochrony praw strony ma istotne znaczenie, ponieważ zapewnia jej wpływ na ustalenie stanu faktycznego, a przez to wpływ na stosowanie norm prawa materialnego lub procesowego. W interesie strony może, bowiem leżeć współdziałanie z organem w celu ustalenia pewnych faktów czy dowodów, a uniemożliwienie ich przedstawienia spowodować może wadliwe ustalenie stanu faktycznego. Niezapewnienie stronie udziału w postępowaniu powoduje więc konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z jej udziałem, przy czym należy podkreślić, iż naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu jest kwalifikowaną wadą procesową i w sprawach zakończonych decyzją ostateczną stanowi podstawę do wznowienia postępowania na wniosek strony. Zgodnie z art. 30 § 2 k.p.a. osoby fizyczne nie posiadające zdolności do czynności prawnych działają w toku postępowania administracyjnego przez swych ustawowych przedstawicieli, którymi są rodzice (przysposabiający) lub ustanowieni przez sąd opiekunowie (art. 13 § 2 k.c.). Powyższe oznacza, iż osoba pozbawiona zdolności do czynności prawnych nie może sama w postępowaniu administracyjnym podejmować żadnych czynności prawnych, ponieważ nie wywierają one skutku procesowego – por. wyrok NSA z 26 września 1986r. SA/Wr 403/86, niepubl. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, iż bezspornym jest, iż osoby, wobec których toczyło się postępowanie w przedmiocie wymeldowania z pobytu stałego, nie były osobami pełnoletnimi. Postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia [..] (sygn. akt [..]) umieszczono małoletniego A. S. w rodzinie zastępczej w osobie babci W. S., natomiast postanowieniem tego Sądu z dnia [..] (sygn. akt. [..]) ustanowiono opiekę nad małoletnimi A. S. i P. S., przebywającymi w Domu Dziecka nr [..] w Ł., a obowiązki opiekuna powierzone zostały R. P.. Matka dzieci – I. S. zmarła [..] 2000r., natomiast ojciec – K. S. zmarł w dniu [..] 1994r. Z akt sprawy wynika, iż w dniu 23 maja 2003r. skierowane zostało do W. S. zawiadomienie organu o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie o wymeldowanie trójki rodzeństwa S. z miejscowości Z. gmina R., jednak jej udział w postępowaniu ograniczył się do przesłuchania w charakterze świadka. Z materiałów sprawy nie wynika natomiast, by W. S. została zapoznana, przez organ zarówno pierwszej jak i drugiej instancji, z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie oraz by doręczone jej zostały decyzje organów w tej sprawie. W aktach sprawy (k. 39) znajduje się co prawda druk "potwierdzenia odbioru" decyzji organu drugiej instancji, wystawiony dla W. S., jednak wypełnienie tego druku nie pozwala na stwierdzenie, czy decyzja Wojewody [..] została jej doręczona zgodnie z przepisami art. 39 – 49 k.p.a. Organy obu instancji, w toku prowadzonego postępowania, nie ustaliły kto jest opiekunem prawnym małoletnich: A. i P. S., przez co R. P w ogóle nie brała udziału w postępowaniu w przedmiocie wymeldowania małoletnich A. i P. S. z miejscowości Z., gmina R.. Nie doręczono jej także decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. W utrwalonym orzecznictwie NSA, prezentowany jest pogląd, iż naruszenie zagwarantowanej stronie ustawowo zasady czynnego jej udziału w postępowaniu, we wszystkich jego istotnych czynnościach, stanowi kwalifikowaną wadę procesową tego postępowania, niezależnie od tego, czy miało to wpływ na treść decyzji – wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 1997r. sygn. akt III SA 1795/95 LEX NR 29916, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999r. sygn. akt III SA 979/98 LEX NR 39458. Dodatkowo, należy zauważyć, iż sam sposób prowadzenia postępowania dowodowego w niniejszej sprawie, sprzeczny był z ogólnymi zasadami odnoszącymi się do postępowania administracyjnego, jak również nie odpowiadał wymogom, określonym m.in. w art. 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 78 § 1 i 2 k.p.a. żądania strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba, że mają one znaczenie dla sprawy. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ odwoławczy uznał ze zbędne przesłuchanie świadka wskazanego przez stronę skarżącą, natomiast w odpowiedzi na skargę podano, że odstąpienie od przesłuchania w charakterze świadka B. A. spowodowane było faktem, iż strona odwołująca wnosiła jedynie o ewentualne przesłuchanie w charakterze świadka tej osoby, a ponadto B. A. była wnioskodawczynią w omawianej sprawie i swoje stanowisko zawarła we wniosku. Organ uznał również, iż zgromadzony materiał dowodowy jest wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, a wezwanie w charakterze świadka B. A. przedłużyłoby jedynie termin jej rozpatrzenia. Podana przez organ przyczyna odmowy przeprowadzenia dowodów, zgłoszonych przez stronę postępowania, nie może zostać uznana za zasadną, gdyż nie mieści się w dyspozycji art. 78 § 2 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika również, by faktycznie strona skarżąca wnosiła jedynie o ewentualne przesłuchanie w charakterze świadka B. A.. Z oświadczenia pełnomocnika skarżącej, złożonego w dni 28 sierpnia 2003r. (k. 34), wyraźnie wynika, iż zgłosił on do przesłuchania w charakterze świadka B. A. na okoliczność opuszczenia lokalu przez rodzinę S. i brak jest w tym oświadczeniu adnotacji, że wniosek ten pozostawiony jest jedynie pod rozwagę organu. Ponadto, należy zauważyć, iż w aktach sprawy znajduje się również pismo Wójta Gminy R., znak: [..], z dnia [..] z którego wynika, że od roku 1990 do roku 2003 nikt nie był meldowany ani wymeldowany z miejscowości Z . Skoro, z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, iż A. S. urodził się [..], a od 31 grudnia 1999r. przebywa w Domu Dziecka nr [..] w Ł., to wątpliwości może budzić zasadność prowadzenia wobec niego postępowania w przedmiocie wymeldowania z miejscowości Z.. W świetle powyższych ustaleń należało uznać, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zapadły z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi zaś na fakt, iż materialną treść decyzji ocenia się również przez pryzmat poprawności procedury, przy zastosowaniu, której została podjęta, to podniesione wyżej istotne uchybienia procesowe nie pozwoliły Sądowi na merytoryczną ocenę zaskarżonej decyzji. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. NR 153, poz. 1270), orzekł jak w sentencji. Wyrok ma ten skutek, iż organy administracji winny ponownie rozpoznać sprawę z uwzględnieniem zasad prawidłowej procedury administracyjnej, co oczywiście w żaden sposób nie przesądza o kształcie przyszłego rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy meldunkowe winny mieć również na uwadze dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do kwestii miejsca zamieszkania osób małoletnich. Z treści uzasadnienia zwłaszcza wyroków NSA z dnia 2 września 1999r. w sprawie o sygn. akt V SA 1305/98 oraz NSA z dnia 24 września 2001r. sygn. akt V SA 340/01 (System Informacji Prawnej LEX nr 49410 i nr 80644) wynika, iż umieszczenie osoby małoletniej, zgodnie z treścią orzeczenia sądu rodzinnego, w domu dziecka bądź też rodzinie zastępczej należy traktować jako opuszczenie miejsca jej dotychczasowego pobytu.