II SA/Łd 157/10

Dnia 25 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska, Sędziowie Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska,, Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Protokolant asystent sędziego Agnieszka Gortych - Ratajczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2010 roku sprawy ze skargi W. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie płatności obszarowych i bezpośrednich z tytułu wspierania działalności rolniczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. z dnia [...] Nr [...]; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz W. B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W dniu 26 kwietnia 2005 roku W. B. złożył w Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (ARiMR) wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych lub o przyznanie płatności z tytułu wsparcia działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Wnioskodawca był dzierżawcą gruntów, łączyła go umowa dzierżawy zawarta na okres od 25 maja 200r. do 25 maja 2006r Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. przyznał skarżącemu płatność na rok 2005 w łącznej wysokości 14.070,93 zł, w tym w zakresie jednolitej płatności obszarowej kwotę 6.275,25 zł a w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej kwotę 7.795,68 zł. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. wznowił postępowania w sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jednocześnie, postanowieniem z [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. postanowił o dołączeniu do akt sprawy aktu notarialnego [...] - umowa sprzedaży gruntu z dnia 7 września 2005 roku. Dokument ten, jak wynika ze stempla ARiMR., był w posiadaniu Agencji od 2008r. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w P. uchylił dotychczasową decyzję w sprawie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych z dnia [...] i przyznał skarżącemu W. B. płatności do gruntów rolnych za rok 2005 w wysokości 2724,75 zł w zakresie jednolitej płatności obszarowej i odmówił jednocześnie uzupełniającej płatności obszarowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż z aktu notarialnego [...], z dnia 7 września 2005 roku, wynika, iż prawo posiadania działki ewidencyjnej o nr [...] zadeklarowanej we wniosku przez skarżącego przysługuje od dnia sporządzenia aktu innemu producentowi, tym samym płatność do wskazanej działki jest płatnością przyznaną niezgodnie z ustawą o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych. Decyzję doręczono skarżącemu w dniu 2 października 2009 roku. Jednocześnie pismem z dnia 29 września 2009 roku skarżący poinformowany został przez ARiMR o powstałej na jej rzecz należności w kwocie 3.550,50 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz w kwocie 7.795,68 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej. Od Decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z dnia [...] skarżący złożył odwołanie w dniu 15 października 2009 roku. W odwołaniu skarżący zwrócił się z wnioskiem o umorzenie zwrotu płatności do gruntów rolnych za rok 2005 z uwagi na fakt, że był dzierżawcą działki nr [...] od dnia 25 maja 2001 roku do dnia 7 września 2005 roku. Skarżący wskazał jednocześnie, że był przekonany, że dopłata za rok mu się należy z tego tytułu, że obsiał ziemię na wskazanej działce i sprzątał plony, a konieczność zwrotu płatności na rzecz ARiMR jest dla niego i dla jego rodziny krzywdzące. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji decyzją z dnia [...] Nr [...] wskazując, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że skarżący utracił posiadanie działki ewidencyjnej nr [...] w dniu 7 września 2005 roku, tj. przed dniem wydania decyzji z dnia [...] przyznającej płatność do gruntów rolnych za 2005 rok, a tym samym nie może mu przysługiwać jednolita płatność obszarowa ani uzupełniająca płatność obszarowa w kwotach przyznanych decyzją z [...]. Decyzja doręczona została skarżącemu w dniu 21 grudnia 2009 roku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi W. B. ponownie wskazał, że kwestionowana decyzja z [...] podjęta została bez uwzględnienia faktu posiadania przez niego umowy dzierżawy do dnia 23 maja 2006 roku. Stwierdza, że umowa nie została mu wypowiedziana w żadnej formie i że pomimo sprzedaży dzierżawionych gruntów pozostawała w mocy do wskazanej daty. Podkreśla, że decyzja przyznająca mu płatności za rok 2005 wydana została w dniu 4 kwietnia, a więc jeszcze przed datą zakończenia dzierżawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że pomimo iż umowa dzierżawy zawarta pomiędzy skarżącym a T. N. istotnie zawarta została na okres od dnia 25 maja 2001 roku do dnia 25 maja 2006 roku, to przed upływem terminu na który została zawarta utracił posiadanie wydzierżawionej działki co sam stwierdził w treści odwołania z dnia 14 października 2009 roku. Organ wskazał również, że z § 5 aktu notarialnego [...], stanowiącego umowę sprzedaży przedmiotowej działki wynika, że wydanie przedmiotu sprzedaży nastąpiło w dniu 7 września 2005 roku. Na rozprawie w dniu 19 maja 2010r. skarżący popierając skargę przyznał, że stracił posiadanie ziemi nagle w dniu 27 września 2005r. oraz podkreślił, że do tego czasu zakończył wszelkie prace polowe związane z uprawą ziemi w 2005r., dlatego nie zgłosił faktu przedwczesnego odebrania mu ziemi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej powoływanej jako p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" p.p.s.a.). Skarga jest uzasadniona. Organy nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych, które mogły mieć znaczenie w sprawie. Narusza to zasady procedury administracyjnej, o których mowa w art. 7 i 77 k.p.a. W toku rozstrzygania organy powołały błędnie podstawę prawną rozstrzygnięć, co narusza wymogi określające treść decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.) I tak, stosownie do treści art. 107 § 1 k.p.a. w osnowie decyzji winna się znaleźć podstawa prawna rozstrzygnięcia, to jest wskazanie przepisów, na podstawie których organ wydał decyzję. W uzasadnieniu z kolei organ winien przytoczyć powołane przepisy i wskazać ich zastosowanie na gruncie przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Organ I instancji w osnowie decyzji przytoczył przepisy, które nie stanowią podstawy rozstrzygnięcia, a jedynie odnoszą się do reguł prowadzenia postępowania. Dotyczy to wskazanych art. 6 - 11 k..p.a., określających ogólne zasady postępowania administracyjnego, art. 61 § 1 k.p.a., który stanowi o tym, że postępowanie wszczyna się z urzędu lub na wniosek, art. 124 k.p.a. art. 77, 80 k.p.a.. Regulują one zatem obowiązki organu w toku postępowania, nie zaś podstawę prawną rozstrzygnięcia w rozumieniu art. 107 § 1 k.p.a. Podobnie z podstawą prawna decyzji niewiele ma wspólnego art. 15 k.p.a. Powołanie tak wielu przepisów w sentencji rozstrzygnięcia nie stanowi wprawdzie uchybienia proceduralnego, które skutkowałoby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Stanowi jednak naruszenie zasady przejrzystości, przekonywania obywatela do trafności podjętej decyzji. Poza tym powołanie przepisów, bez późniejszego przytoczenia ich treści nie czyni zadość przesłankom pogłębiania zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (art. 8 k.p.a.). Zupełnie błędnie natomiast organ I instancji powołał jako podstawę prawną rozstrzygnięcia art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru1 (Dz. U. z dnia 15 stycznia 2004 r.). Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w okresie od dnia złożenia wniosku o przyznanie płatności do dnia wydania decyzji, o której mowa w art. 3 ust. 1, nastąpi przeniesienie posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego w wyniku umowy sprzedaży, dzierżawy lub innej umowy, płatność przysługuje temu producentowi, jeżeli spełnia on warunki do jej przyznania i w terminie 14 dni od dnia przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego złoży wniosek do kierownika biura powiatowego Agencji o przyznanie płatności, której dotyczył pierwszy wniosek. Przepis ten zatem reguluje uprawnienia kolejnego producenta rolnego, który przejął posiadanie gospodarstwa rolnego m.in. w wyniku sprzedaży, umowy dzierżawy. Nie dotyczy on jednak uprawnień ani obowiązków dotychczasowego producenta rolnego. Nie może tym samym stanowić podstawy pozbawienia skarżącego uprawnień. Świadczy to, iż decyzję organu I instancji wydano bez wskazania przepisu prawa materialnego, na podstawie którego rozstrzygano. Organ odwoławczy nie naprawił tego błędu, dodatkowo wskazując jako podstawę prawną zastosowania przepisów ustawy z dnia z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru1 (Dz. U.nr 6 poz.40 z 2004 r.), przepis art. 53 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz.U. nr 170, poz.1051 z 2008r.). Tymczasem przepis ten stanowi jedynie, że do spraw wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczna do dnia wejścia w życie ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe. Ustawa z 26 stycznia 2007 weszła w życie weszła w życie 27 lutego 2007r. W tej dacie decyzja o przyznaniu płatności była już decyzją ostateczną, co wskazuje jednoznacznie, że to nie przepis art. 53 "nowej ustawy" stanowi podstawę rozstrzygania w oparciu o dotychczasowe przepisy. Tak więc brak w zaskarżonych decyzjach prawidłowej podstawy prawnej, co uniemożliwia weryfikację w trybie kontroli instancyjnej. Stanowi to naruszenie przepisów procedury – art. 107 § 1 k.p.a., skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 w zw. z art. 135 p.p.s.a. W zakresie zarzutu niewyjaśnienia okoliczności istotnych w sprawie stwierdzić trzeba, że organy nie ustaliły , kiedy umowa dzierżawy wygasła, została rozwiązana, w jakim trybie. Wprawdzie wobec oświadczenia skarżącego na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi bezspornym jest, że skarżący utracił posiadanie gospodarstwa w dniu 17 września 2005r., jednak, jak podkreślił w skardze, umowa dzierżawy została zawarta do 25 czerwca 2006r. Nie ma żadnych dokumentów poświadczających rozwiązanie umowy. W aktach znajdują się dwa dokumenty – umowa dzierżawy zawarta pomiędzy właścicielką – H. N. a skarżącym – dzierżawcą oraz akt notarialny sprzedaży nieruchomości, w skład której wchodzi dzierżawione gospodarstwo rolne. W akcie tym znajduje się zapis, że działka [...] (dzierżawiona przez skarżącego) nie jest obciążona prawami osób trzecich, ani oddana w dzierżawę. Organ w ogóle nie zajął się wyjaśnieniem tej kwestii. Co prawda w odwołaniu skarżący przyznał, ze odebrano mu ziemię z dniem jej sprzedaży, ale nie jest to tożsame z zakończeniem umowy dzierżawy. Ponadto według jego twierdzeń wszelkie prace związane z uprawami, na które miał otrzymać dopłaty, zostały ukończone już jesienią 2005r., skarżący twierdzi nawet, że ukończył je już przed oddaniem gruntu właścicielce. Okoliczności te są w ocenie sądu nie bez znaczenia. Nie sposób odmówić racjonalności rozumowaniu W. B., gdy wywodzi on, że prowadził prace w 2005 roku, będąc przekonanym o otrzymaniu dopłat. Poniósł określone nakłady na dzierżawioną ziemię, których rekompensaty spodziewał się w związku z wnioskiem o dopłaty na dany rok kalendarzowy. Skarżący składając wniosek o dopłaty w 2005r. miał prawo przypuszczać, że decyzja w sprawie dopłat zostanie wydana w rozsądnym terminie. Tymczasem otrzymał ją dopiero w kwietniu 2006 roku. Sytuacja taka winna skłonić organ do rozważenia, czy rzeczywiście rolnik traci prawo do dopłat za dany rok tylko dlatego, że w dacie wydania decyzji już po upływie roku, którego płatności miały dotyczyć, bez własnej woli został wyzbyty z posiadania gospodarstwa, w sytuacji, gdy poniósł w danym roku określone wydatki związane z jego prowadzeniem. Celem płatności przyznawanych w trybie ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru1 (Dz. U. nr 6 poz.40 z 2004 r.) jest wspieranie określonych nurtów działalności rolnej, określonego rodzaju produkcji rolnej czy dążenia do utrzymania gospodarstwa w dobrej kulturze rolnej. Należałoby rozważyć, czy skarżący osiągnął założone we wniosku i wskazane na rok 2005 cele gospodarcze i czy w takiej sytuacji rzeczywiście intencją ustawodawcy polskiego i prawodawcy europejskiego było pozbawienie go dopłat (płatności). Z tych przyczyn właśnie wyjaśnienia wymaga nie tylko, kiedy skarżący utracił posiadanie gruntu, ale kiedy umowę dzierżawy rozwiązano (była wszak zawarta w formie pisemnej) oraz czy rzeczywiście we wrześniu zakończył prace i wydatki związane z uprawą działki [...] na rok 2005. Skarżący nie kwestionuje, że nie powiadomił organu o zmianie w stanie nieruchomości zgłoszonych do dopłat. Należy jednak rozważyć, czy w świetle powyższych rozważań okoliczność ta jest wystarczającym tytułem do pozbawienia go prawa do dopłat. Mając powyższe na uwadze sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. "c" w zw. z art. 135 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a. Jednocześnie wskazania co do dalszego działania organów wynikają z zawartych wyżej uwag. W szczególności organ winien uzupełnić postępowanie wyjaśniające w zakresie wskazanym wyżej oraz prawidłowo wskaże podstawę prawną rozstrzygnięcia. A.D.