II SA/Łd 1572/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski (spr.), Sędziowie : Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, p.o. Sędziego WSA Arkadiusz Blewązka,, Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska – Sakrajda, po rozpoznaniu w dniu 29 października 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję a także poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz A.O. kwotę 10 zł (dziesięć złotych)tytułem zwrotu wpisu sądowego 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku II SA/Łd 1572/02 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. decyzją z dnia [...], po rozpoznaniu odwołania A.O. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...]Nr [...] w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie przyłączy i sieci: wody, kanalizacji, centralnego ogrzewania elektroenergetycznych oraz zjazdów ulic A i B - dla zespołu zabudowy mieszkaniowo-usługowej przewidzianej do realizacji przy ul. B 16 c/A 3 w Ł., działka 96/5, obręb [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 7, art. 39 ust. 1, art.40, art. 42 i art. 43 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r., nr 5, poz. 139 ze zm.), ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta Ł. uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą nr [...] z dnia [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 1993 r., nr 6, poz.71 ze zm.), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż zaskarżoną decyzją organ I instancji ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji. Z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla Miasta Ł. wynika, iż nieruchomość znajduje się w obszarze szczególnej tożsamości miasta, polityka nr 3, strefa 4 ochrony konserwatorskiej, ogólnych cech rozplanowania, o symbolu X.12.Obowiazuje: - adaptacja układu istniejących ulic lokalnych, - przeznaczenie na cele usług ogólnomiejskich z zastrzeżeniem: a) adaptacji istniejących obiektów zabytkowych, b) zachowania 70% terenu jako zieleni, c) wyboru projektu do realizacji drogą konkursu (zakaz nowych realizacji do chwili rozstrzygnięcia konkursowego), - przeprowadzenie głównej alei kręgu w powiązaniu z jednostkami VI i XVII wzdłuż ul. C, - zakaz realizacji nowych obiektów wykraczających poza wielkości obiektów otaczających, - zachowanie istniejących ulic dla ruchu lokalnego. Na obszarze objętym strefą 4 ochrony konserwatorskiej ogólnych cech rozplanowania należy zachować sieć uliczną oraz obiekty zabytkowe w ich wartościowym kontekście przestrzennym. Wszystkie działania na tym terenie podlegają uzgodnieniom z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, Wydziałami Ochrony Środowiska i Architektem Miasta. Budynek znajdujący się na posesji przy ul. B 18 podlega ochronie konserwatorskiej – Rejestr zabytków nr a/44. W Rejestrze Zabytków umieszczone są również budynki przy ul. C 183, 185 i 187 - najbliższe otoczenie terenu objętego wnioskiem. Określono również warunki wynikające z przepisów szczególnych, w tym: - uzgodnienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 24 czerwca 2002 r., - stanowiska Wydziału Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. Nr OS III 7624/82-3/00/02 z dnia 28 czerwca 2002 r. oraz opinie wyrażone w tym zakresie, - opinie Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta Ł. Nr DTP. II. 02022.4/04/02 z dnia 10 stycznia 2002 r. Warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Określono wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Od decyzji tej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. złożyła A.O. Odwołująca się wniosła o uchylenie wymienionej wyżej decyzji z uwagi na to, że nieruchomość, na której firma A S.A. planuje realizację inwestycji stanowi obszar podlegający szczególnej ochronie ze względu na lokalizację w strefie ochrony konserwatorskiej, jak i w strefie o wyjątkowym nasyceniu terenów zielonych. Z uwagi na powyższe decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna być wydana po wnikliwym zbadaniu stanu faktycznego. Treść decyzji pozwala jednakże na sformułowanie odmiennych wniosków. Zaskarżona decyzja nakłada na inwestora obowiązek zastosowania się do zaleceń Wydziału Ochrony Środowiska ujętych w opinii z dnia 28 czerwca 2002 r. Ta opinia zawiera jednakże wyłącznie odwołanie się do innej opinii z dnia 8 sierpnia 2000 r. W konsekwencji warunki zabudowy i zagospodarowania terenu odnośnie zieleni, w tym ochrony okazów przyrody, zostały oparte na oględzinach sprzed dwóch lat. Odwołująca się podkreśliła, iż z uwagi na przyrost roślin należało dokonać powtórnych oględzin nieruchomości celem sprawdzenia, czy nie zachodzą przesłanki do objęcia niektórych drzew szczególną ochroną. Zachowanie możliwie największej ilości drzew ma natomiast kolosalne znaczenie w kontekście lokalizacji działki w niedalekim sąsiedztwie obiektów przemysłowych. Z uwagi na lokalizację nieruchomości, na której planowana jest budowa osiedla, w strefie 4 ochrony konserwatorskiej, uzyskano decyzję o uzgodnieniu skarżonej decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków. Zdaniem odwołującej się uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków nie spełnia warunków, o jakich mówi art. 107 § 1 k.p.a. i jest wydane bez należytego rozeznania sprawy. W związku z czym zaskarżona decyzja nie daje rękojmi właściwej ochrony [...] zabytków. Kolegium wskazało, iż decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki, po spełnieniu których konkretna inwestycja będzie możliwa do rzeczywistej realizacji w terenie. Warunki te muszą być zgodne z planem zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli decyzja jest z tym planem sprzeczna, z mocy prawa jest nieważna. Ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta zakresem regulacji prawa budowlanego. Ochrona interesów osób trzech w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego może następować w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem decyzja o warunkach zagospodarowania terenu jest zgodna z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego, a taka sytuacja w ocenie Kolegium ma miejsce w niniejszej sprawie, to również naruszenie interesów odwołujących się może następować w granicach tym planem określonych. Kolegium nie podziela poglądów wyrażonych przez odwołującą się dotyczących postępowania prowadzonego w sprawie przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, a to z uwagi na uzgodnienie przez niego w dniu 24 czerwca 2002 r. projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie dotyczącym projektowanej inwestycji. W literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że w sprawie objętej art. 40 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zgodę na działalność na terenie zabytkowym, Wojewódzki Konserwator zabytków wyraża w sposób niesformalizowany. Według dokumentów znajdujących się w aktach sprawy postępowanie w sprawie ochrony zieleni zostało wszczęte przez Wydział Ochrony Środowiska Urzędu Miasta Ł. na skutek wniosku Wydziału Urbanistyki i Architektury tegoż Urzędu. W piśmie Wydziału Ochrony Środowiska UMŁ stwierdzono, iż w stosunku do projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, będącej przedmiotem postępowania, "wydział" wyraża analogiczne stanowisko, jakie zostało przedstawione w opinii z dnia 8 sierpnia 2000 r. W opinii tej wskazano, że na przedmiotowym terenie nie występują szczególnie cenne okazy drzew. Powyższą decyzję zaskarżyła do Sądu A.O., wnosząc o jej uchylenie, zarzucając organom wydającym decyzje naruszenie art. 77 k.p.a. wskutek oparcia decyzji na materiale dowodowym, który był podstawą do wydania nieobowiązującej decyzji w sprawie zagospodarowania przestrzennego z 2000 r. w szczególności na opinii Wydziału Ochrony Środowiska, która straciła aktualność oraz art. 107 § 3 k.p.a. wskutek braku wskazania innych podstaw faktycznych rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca podtrzymała argumenty podnoszone w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w szczególności dotyczące twierdzenia, że organ mało wnikliwie ocenił stan faktyczny, a zwłaszcza oparł się na opinii Wydziału Środowiska UMŁ z dnia 28 czerwca 2002 r., która odwołuje się do ustaleń wynikających z opinii z dnia 8 sierpnia 2000 r. co czyni opinię z dnia 28 czerwca 2002 r. mało aktualną. Skarżąca zarzuciła także, że decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wydana została bez należytego rozpoznania sprawy, co nie gwarantuje należytej ochrony łódzkich zabytków. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując argumenty tożsame z zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepisy art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 z późn. zm.) stanowią, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji wójta (burmistrza, prezydenta) na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 tej samej ustawy nie można odmówić ustalenia takich warunków, jeżeli zamierzenie jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak stosownie do art. 40 ust. 4 pkt 4 ustawy decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wydawana jest po uzgodnieniu z działającym w imieniu wojewody wojewódzkim konserwatorem zabytków w odniesieniu do obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Co prawda organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji powołał się na uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora zabytków z dnia 24 czerwca 2002 r., ale w aktach administracyjnych tego uzgodnienia nie zamieszczono. Ponadto organ odwoławczy oparł się w swej decyzji na niemożliwym do akceptacji przez Sąd poglądzie, iż stanowisko konserwatora zabytków wyrażane jest w sposób niesformalizowany. Otóż nie powinno podlegać dyskusji, że owo stanowisko jest aktem współdziałania w procesie wydawania decyzji w rozumieniu art. 106 k.p.a., który to akt powinien być podjęty w formie postanowienia, na które służy zażalenie. Stanowisko takie potwierdza zresztą orzecznictwo sądowe – np. wyrok NSA z 23 sierpnia 2001 r., II SA/Gd 1010/99, w którym przyjęto, że na postanowienie wydane w postępowaniu przez organy konserwatorskie służy skarga do sądu administracyjnego. Także pogląd ten oparty jest na stanowisku przyjętym w uzasadnieniu uchwały składu 5 sędziów NSA z 15 lutego 1999 r., OPK 14/98, ONSA 1999, z. 3, poz. 80. Brak owego aktu współdziałania – uzgodnienia – w połączeniu z poglądem dotyczącym jego "niesformalizowania" oraz zarzutami skarżącej dotyczącymi braku należytej ochrony łódzkich zabytków powoduje, że nie można uznać, iż decyzje organów administracji wydane w rozpoznawanej sprawie były zgodne z prawem. Mając na uwadze podniesione wyżej względy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1271) orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. nr 74, poz. 368 z późn. zm.) w zw. z art 97 § 2 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.