II SA/Łd 158/05

Dnia 7 czerwca 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2005 roku sprawy ze skargi Skarbu Państwa Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. II SA/Łd 158/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...], Nr [...] na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2 i art. 61 ust. 3, 4, 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. budowa skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] – ul. A z ulicą B w K. ( nr ewid. działki 66, 116). Pismem z dnia 30 września 2004 r., [...] Urząd Wojewódzki w Ł. zwrócił się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z prośbą o zbadanie czy powyższa decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej i czy na skutek wydania powyższej decyzji nie zaistniały przesłanki do zastosowania art. 156 § 1 pkt 1 i 2 kpa. W dniu 12 października 2004 r. Kolegium zawiadomiło strony i zainteresowanych o wszczęciu z urzędu na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 kpa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wymienionej decyzji Prezydenta Miasta K. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz., 721 z późn. zm.) stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta K., wydanej [...], Nr [...] o ustaleniu na wniosek Miasta K. lokalizacji inwestycji celu publicznego pn. budowa skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] – ul. A z ulicą B w K. (nr ewid. działki 66, 116). W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania z drogą krajową Nr [...], a zatem inwestycja ta związana jest z koniecznością przebudowy fragmentu wyżej wymienionej drogi krajowej. Natomiast zgodnie z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydaje wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, a więc wydanie przedmiotowej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów o właściwości rzeczowej, co skutkuje stwierdzeniem jej nieważności. Pismem z dnia 8 listopada 2004 r., Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu podniesiono, iż powołana ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985r., o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2004r., Nr 204, poz. 2086), w tym warunki lokalizacji i nabywania nieruchomości na ten cel, budowy tych dróg, a także organy właściwe w tych sprawach. Przedmiotowa inwestycja celu publicznego realizowana przez Miasto K. polega na budowie drogi gminnej (ul. B) obejmującej skrzyżowanie z drogą krajową Nr [...] (ul. A). Do osiągnięcia tego celu konieczna jest przebudowa a wiec wykonanie robót w granicach istniejącego pasa drogowego – fragmentu drogi krajowej w obrębie skrzyżowania poprzez poszerzenie części jezdni dla wydzielenia dodatkowych pasów ruchu dla pojazdów skręcających w lewo i w prawo na skrzyżowaniu. Decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 1, art. 157 § 1 i 2, art. 158 § 1 kpa w związku z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003r., Nr 80, poz., 721 z późn. zm.) oraz art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( t.j. Dz. U z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 ), utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], Nr [...]. W uzasadnieniu Kolegium podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydenta Miasta K. Podkreślono, że z dokumentów znajdujących w aktach sprawy wynika, że przedmiotem postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją jest ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych – " budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii". Stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Ochrony Dróg Krajowych i Autostrad. Z uwagi na treść cytowanych przepisów należy przyjąć, że wnioskującym o wydanie decyzji związanych z realizacją w/w inwestycji winien być zarządca drogi wyższej kategorii, czyli drogi krajowej. Zdaniem Kolegium art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) używa pojęcia " budowy dróg krajowych" w znaczeniu określenia jednego etapów realizacji drogi krajowej, a nie określenia zakresu robót budowlanych planowanych do wykonania przy realizacji tej drogi, tj. jak wywodzi skarżący – tylko do "budowy drogi" w rozumieniu art.4 pkt 17 ustawy o drogach publicznych. Wg art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) oraz kolejnych przepisów tej ustawy, etapami tymi są: ustalenie lokalizacji drogi, nabywanie nieruchomości pod drogi oraz budowa tych dróg, do którego to pojęcia należy wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę drogi na zasadach i trybie przepisów prawa budowlanego oraz wykonywanie robót budowlanych. Powiązanie cytowanych przepisów wymienionych ustaw prowadzi do wniosku, iż w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną, powinna mieć zastosowanie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, której art. 2 ust. 1 stanowi, że decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydaje wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Na powyższą decyzję Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Ł. W uzasadnieniu strona skarżąca powtórzyła zarzuty postawione we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jej zdaniem w przypadku budowy skrzyżowań nowo budowanych obiektów powodujących naruszenie stanu istniejącego drogi lub konieczność dokonania elementów drogi ma zastosowanie art. 33 ustawy o drogach publicznych, z którego wynika, że inwestorem takiego przedsięwzięcia jest zlecający budowę lub przebudowę tych obiektów. Do działań związanych z realizacją wskazanego przedsięwzięcia stosuje się przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie. Zdaniem Kolegium przytoczony w skardze art. 33 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego, które było przedmiotem postępowania zakończonego unieważnioną decyzją. Przepis ten dotyczy sytuacji wykonania skrzyżowań nowo budowanych lub przebudowywanych obiektów o których mowa w art. 32 ust. 1 tej ustawy, który z kolei dotyczy sytuacji budowy lub przebudowy drogi w miejscu jej przecięcia się z inną drogą transportu lądowego, a więc nie z inną drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. Zdaniem Kolegium, art. 1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, używa pojęcia "budowy dróg krajowych" w znaczeniu określenia jednego z etapów realizacji drogi krajowej a nie określenia zakresu robót budowlanych planowanych do wykonania przy realizacji tej drogi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych (...), przy czym zgodnie z § 2 tego artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ocena zgodności z prawem zaskarżonej decyzji dotyczy regulacji prawnej obowiązującej w dniu wydania decyzji. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153 poz., 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji, następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( lit. a ); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Zaskarżoną decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję własną z dnia [...], Nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...], Nr [...], którą to decyzją Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego pn. budowa skrzyżowania drogi krajowej Nr [...] – ul. A z ulicą B w K. ( nr ewid. działki 66, 116). Sąd w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela argumentację przytoczoną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. W myśl art. 156 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Jak podkreśla się to w orzecznictwie, nieważność spowodowana jest naruszeniem przy wydawaniu decyzji przez organ administracji każdego rodzaju właściwości ( por. wyrok SN z dnia 27 marca 2002r. III RN 225/01, nie publ., wyrok NSA z dnia 19 marca 1997r. III SA 1802/95, nie publ.). W przedmiotowej sprawie słusznie przyjęto, że przy wydaniu decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] doszło do naruszenia przepisów o właściwości, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Podzielając argumenty przytoczone przez Kolegium podkreślić należy, iż ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych reguluje w sposób szczególny i epizodyczny w stosunku do unormowań ustawy o drogach publicznych kwestię przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przewidując w tym zakresie szczególny tryb. Z akt sprawy wynika, że przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...], jest ustalenie lokalizacji inwestycji polegającej na budowie skrzyżowania drogi krajowej z drogą gminną. Zarówno w myśl art. 25 ust. 1 ustawy o drogach publicznych budowa, przebudowa, remont, utrzymanie i ochrona skrzyżowań dróg różnej kategorii, wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi w pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tego skrzyżowania, należy do zarządcy drogi właściwego dla drogi wyższej kategorii a stosownie do art. 19 ust. 2 pkt 1 tej ustawy – zarządcą dróg krajowych jest Generalny Dyrektor Ochrony Dróg Krajowych i Autostrad. Jak również, jak wskazano to w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, art. 2 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach (...) stanowi, że decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej wydaje wojewoda, na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. W ocenie sadu nie powinno być więc wątpliwości, że wnioskującym o wydanie decyzji związanych z realizacją inwestycji, będących przedmiotem sprawy winien być zarządca drogi wyższej kategorii – w tym wypadku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad a organem wydającym decyzję – wojewoda. Za taką interpretacją przemawia również brzmienie innych przepisów cytowanej ustawy m.in. art. 3 ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 24. Nie można podzielić argumentu skarżącego, iż punktem wyjścia dla rozważań winien być art. 33 ustawy o drogach publicznych, wskazujący na innego inwestora niż skarżący, jako że przepis ten dotyczy innego rodzaju inwestycji niż będąca przedmiotem postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia [...]. Nie można również uwzględnić zarzutu skarżącego, że do działań związanych z realizacją wskazanego przedsięwzięcia stosuje się przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem art. 10 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wyłącza stosowanie w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym. Z powyższych względów uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa należało, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalić.