II SA/Łd 158/22

Dnia 8 lutego 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Grosińska-Grzymkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Michał Zbrojewski Asesor WSA Tomasz Furmanek Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 roku sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 27 grudnia 2021 roku nr SKO.4115.339.2021 w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia 13 października 2021 roku, nr WPS.4137.1536.2021.USTAL-NZ; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi na rzecz skarżącej A. K. kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. ał II SA/Łd 158/22 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi ustalił wysokość opłaty A.K. za pobyt jej matki – K.K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. ul. [...] w kwocie 633,87 zł. miesięcznie. Decyzja ta, w wyniku odwołania wniesionego przez A.K. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 26 maja 2021 r. Decyzją z dnia 13 października 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi zmienił swoje poprzednie rozstrzygnięcie i orzekł o ustaleniu opłaty w kwocie 1847,56 zł. miesięcznie w okresie od dnia 01 do 31 marca 2021 r. oraz w kwocie 2647,56 zł. w okresie od dnia 01 kwietnia 2021 r. do dnia [...] 2021 r. tj. do dnia zgonu K.K. W uzasadnieniu decyzji organ wskazuje na treść art. 60 i 61 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie treścią powyższych przepisów, pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca (...). Do wnoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej zobowiązani natomiast są m.in. zstępni podopiecznego. Osoby te zobowiązane są jednocześnie do wnoszenia opłat za pobyt w placówce pod warunkiem spełnienia kryterium dochodowego - tj. w przypadku osoby samotnie gospodarującej bądź też osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego odpowiednio na osobę samotnie gospodarującą lub osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300% kryterium dochodowego na osobę samotnie gospodarującą bądź osobę w rodzinie. Organ wskazuje, iż opłata wnoszona przez K.K. nie pokrywała średniego miesięcznego kosztu pobytu mieszkańca w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...], który w okresie od dnia 01 kwietnia 2020 r. do dnia 31 marca 2021 r. wynosił 3076,00 zł., zaś od dnia 01 kwietnia 2021 r. wynosi 3876,00 zł. Organ wskazuje, iż A.K. jest córką K.K. i tym samym jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłaty za jej pobyt w placówce. W związku z odmową podpisania umowy w tej materii, organ dokonał ustalenia opłaty w drodze decyzji administracyjnej - stosownie do treści art. 61 ust. 2d oraz 2e ustawy. A.K. uniemożliwiła organom przeprowadzenie wywiadu środowiskowego – jak bowiem wynika z załączonych dokumentów - nie reagowała ona na kierowane do niej wezwania i prośby o kontakt w tej sprawie. Tym samym, organ ustalił wysokość opłaty w wysokości różnicy pomiędzy średnim kosztem utrzymania w placówce, a wysokością opłaty wnoszoną przez samą podopieczną. Organ podkreśla zarazem, iż pozostałe osoby, które potencjalnie zobowiązane byłyby do partycypowania w opłacie, z uwagi na zbyt niskie dochody oraz pobyt w placówce penitencjarnej, opłat tych nie ponoszą. Pismem z dnia 4 listopada 2021 r., z zachowaniem ustawowego terminu, od decyzji powyższej odwołała się A.K. Skarżąca opisała sytuację dochodową swojej rodziny. Jak twierdzi pozostaje na utrzymaniu męża, który prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą. Z powodu epidemii dochody męża znacząco spadły, zaś przyznana pomoc z urzędu pracy była wypłacana jedynie przez 3 miesiące. Skarżąca wskazała, iż od maja do października przebywała poza domem, jak utrzymuje - zbierając warzywa i jagody - żeby dorobić, w związku z czym kontakt z mógł być utrudniony. Strona opisała też koszty, jakie rodzina ponosi w związku z codziennym utrzymaniem. Do odwołania Strona załączyła kopie dokumentów księgowych firmy męża, kopię faktury za energię, jak również kopie potwierdzeń przelewów wykonanych przez E.K. z tytułu opłat mieszkaniowych (brak wskazania jakiego lokalu dotyczy), ZUS (brak wskazania czego dotyczy wpłata - rata), ZUS K.R., jak również dwóch przelewów o nieustalonych tytułach. Decyzją z dnia 27 grudnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że stosownie do art. 61 ust. 2 d ustawy o pomocy społecznej, w przypadku odmowy zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. W świetle zaś treści ust. 2e ustawy, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Z powołanych powyżej przepisów wynika jednoznacznie, iż pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a obowiązek wnoszenia opłaty przez konkretną osobę, czy osoby spośród kręgu podmiotów zobowiązanych na mocy art. 61 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy kreuje umowa, o której mowa w art. 103 ust. 2 ustawy, a w przypadku odmowy jej zawarcia - decyzja administracyjna o ustaleniu opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przewidziana w art. 59 ust. 1 ustawy. Wysokość opłaty determinowana jest zarazem przeprowadzeniem wywiadu środowiskowego u zobowiązanego. W sytuacji bowiem, gdy wywiad taki zostanie przeprowadzony, ustawa przewiduje zastosowanie ograniczeń wynikających z art. 61 ust. 2 pkt 2 (a zatem, że dochód osoby zobowiązanej po wniesieniu opłaty nie może być niższy niż 300% kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej bądź osoby w rodzinie), w przypadku zaś odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, kwotę opłaty ustala się w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2 - bez uwzględnienia wspomnianych powyżej ograniczeń. Zgodnie z treścią art. 107 ust. 4 ustawy, w przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu. W przypadku osób korzystających ze stałych form pomocy aktualizację sporządza się nie rzadziej niż co 6 miesięcy, mimo braku zmiany danych. Z przepisów powyższych wynika, iż w postępowaniu w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty z tytułu pobytu osoby w domu pomocy społecznej, kwestia wywiadu środowiskowego ma kluczowe znaczenie. Istotna jest tu zarazem z jednej strony moc dowodowa samego wywiadu tj. ustalenie aktualnej sytuacji życiowej rodziny bądź osoby samotnie gospodarującej, jej dochodów i zobowiązań, z drugiej zaś sam fakt przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a w przypadku jego braku - przyczyn tego stanu rzeczy. Jak wynika z dokumentów sprawy, w dniu 30 marca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sosnowcu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u A.K. W tym samym dniu skierowano również informację w powyższym zakresie do A.K., ze wskazaniem konsekwencji odmowy przeprowadzenia wywiadu. Pismo to zostało przez A.K. podjęte w dniu 19 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 17 maja 2021 r. nr ZU.0133.2298.202l.KW Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sosnowcu poinformował Prezydenta Miasta Łodzi o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u zobowiązanej, wskazując iż strona nie zgłosiła się na skierowane do niej wezwanie. Pismem z dnia 06 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi ponownie zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sosnowcu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z A.K. Analogicznie jak w poprzednim wypadku poinformowano również A.K. o konieczności zgłoszenia się do lokalnego ośrodka pomocy społecznej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W piśmie tym opisano zarówno stan postępowania, obowiązujące przepisy oraz możliwe konsekwencje określonego zachowania strony. Pismo to - jak wynika z załączonej dokumentacji, jak również z danych zawartych w systemie śledzenia przesyłek pocztowych Poczty Polskiej SA - zostało doręczone w miejscu zamieszkania strony w dniu 13 lipca 2021 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr ZU.0133.2969.202l.DM Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sosnowcu poinformował, iż nie udało się nawiązać kontaktu z A.K. - pomimo skierowanego do niej wezwania z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Organ podkreślił, że kierowane do strony informacje o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również pouczenia o konsekwencjach odmowy udzielenia wywiadu były jednoznaczne, precyzyjne i wyczerpujące. Pomimo powyższego, A.K. nie zgłosiła się do organu celem uczestnictwa w wywiadzie środowiskowym, nie przedstawiła też żadnych wniosków o zmianę proponowanego terminu czy miejsca. Z dokumentów sprawy wynika, iż strona po prostu zignorowała kierowane do niej pisma, nie reagując na nie w żaden sposób. W ocenie Kolegium zgodzić zatem należy się ze stanowiskiem organu I instancji, iż A.K. uniemożliwiła w sprawie niniejszej przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Zgodnie z treścią art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. l, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Średni koszt pobytu w Domu Pomocy Społecznej w Ł. przy ul. [...] wynosił w okresie od dnia 01 do 31 marca 2021 r. 3076,00 zł., zaś w okresie do dnia 01 kwietnia 2021 koszt ten wynosi 3.876,00 zł. Matka Pani A.K. ponosiła koszt pobytu w ww. placówce w kwocie 1228,44 zł. Tym samym, różnica pomiędzy średnim kosztem pobytu w placówce a opłatą ponoszoną przez samą K.K. wynosił - 1847,56 zł. (3076-1228,44) w okresie od dnia 01 do 31 marca 2021 r. oraz 2647,56 zł. (3876,00 - 1228,44 zł.) w okresie do dnia 01 kwietnia 2021 r. A.K. jest jedyną - poza samą K.K. osobą zobowiązaną do wnoszenia opłat - zgodnie z ustaleniami poczynionymi w odrębnych postępowaniach, pozostałe osoby zobowiązane do alimentacji nie są obowiązane do ponoszenia opłat za pobyt K.K. w placówce - wobec nieprzekroczenia kryterium dochodowego (dochód ten ustalono w oparciu o dane wywiadów środowiskowych, w których uczestniczył R.K.) oraz wobec pobytu P.K. (wnuka) w zakładzie penitencjarnym poza granicami RP. W związku z powyższym, w pełni zasadnym i zgodnym z obowiązującymi przepisami prawa było ustalenie opłat należnych od A.K. w kwocie odpowiednio 1847,56 zł. za okres od dnia 01 do 31 marca 2021 r. oraz w kwocie 2647,56 zł. w okresie od dnia 01 kwietnia 2021 r. do dnia [...] 2021 r. tj. do dnia śmierci K.K. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że opłata ustalona została zgodnie z treścią przepisu art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, w związku z uniemożliwieniem organom przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Jednocześnie, zważywszy na przedstawione przez stronę w odwołaniu okoliczności odnośnie sytuacji życiowej i dochodowej rodziny, Kolegium poinformowało o treści art. 64 oraz art. 64a ustawy, wskazując, iż zwolnienie z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może dotyczyć sytuacji, w której osoba zobowiązana wnosi opłatę, czyli zarówno osoba jak i wysokość opłaty została już wcześniej ustalona w odpowiednim akcie stosowania prawa zgodnie z przepisami ustawy. Zwolnienie musi się bowiem odnosić do skonkretyzowanego obowiązku. Dlatego też rozstrzygnięcie w przedmiocie zwolnienia z opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej może zostać wydane dopiero po ostatecznym ustaleniu osoby zobowiązanej i określeniu wysokości opłaty miesięcznej za pobyt. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podniosła zarzuty naruszenia: 1) art. 105 §1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy postępowanie w niniejszej sprawie w stosunku do A.K. winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe; 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 11 kpa poprzez niedokonanie wszechstronnej i obiektywnej analizy stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy oraz dokonanie ustaleń niemających potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, w tym w szczególności uznanie, że A.K. uniemożliwiła przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, podczas gdy osobiście kilkukrotnie dzwoniła ona do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, gdzie przekazano jej informację, że z uwagi na trwającą pandemię ma oczekiwać na kontakt ze strony MOPS oraz poprzez brak należytego rozważenia sytuacji materialnej skarżącej, która winna prowadzić do oczywistego wniosku, że mając na uwadze kryterium dochodowe - nie jest ona zobowiązana do wnoszenia opłat w sprawie; 3) art. 107 § 3 kpa poprzez brak precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej decyzji, co uniemożliwia właściwe zapoznanie się z motywami działania organu I instancji, zrozumienie tych motywów, a w rezultacie ustosunkowanie się do nich w rzeczowy i wyczerpujący sposób, w tym w szczególności brak wyjaśnienia na jakiej podstawie uznano, że A.K. spełnia kryterium dochodowe zobowiązujące ją do wnoszenia opłat w sprawie; 4) art. 61 ust. 2e ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, w sytuacji gdy nie zaktualizowały się przesłanki wymienione w tym przepisie tj. A.K. nigdy nie uniemożliwiła Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Sosnowcu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Formułując powyższe zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Łodzi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi stwierdziło, iż nie zasługują ona na uwzględnienie i wniosło o jej oddalenie. Uzupełniająco organ wskazał, że przywołane przez skarżącą argumenty co do rzekomych problemów w przeprowadzeniu wywiadu po stronie organu, nie znajdują potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Po pierwsze, nie jest prawdziwa teza o zamknięciu placówek publicznych oraz nieprzyjmowaniu interesantów w związku z zagrożeniem epidemicznym. O ile teza ta mogła być zasadna na początku pandemii, tj. w pierwszej połowie 2020 r., o tyle twierdzenie o braku możliwości kontaktu z urzędem w roku 2021 r., w szczególności w okresie letnim, jest całkowicie nieuzasadnione. Twierdzenie to jest jednocześnie nielogiczne - skoro bowiem przedstawiciele organu pozostawiali w miejscu zamieszkania Strony informacje o konieczności kontaktu w celu przeprowadzenia wywiadu, to wysoce mało prawdopodobnym jest by w następstwie takiego kontaktu uniemożliwiano przeprowadzenie czynności. Przedstawione przez skarżącą argumenty w tym zakresie zdają się być jedynie przyjętą linią obrony, na potrzeby przedmiotowego postępowania. W tym miejscu podkreślić należy, iż kierowane do strony informacje o konieczności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, jak również pouczenia o konsekwencjach odmowy udzielenia wywiadu były jednoznaczne, precyzyjne i wyczerpujące. Pomimo powyższego, A.K. nie zgłosiła się do organu celem uczestnictwa w wywiadzie środowiskowym, nie przedstawiła też żadnych wniosków o zmianę proponowanego terminu czy miejsca. Z dokumentów sprawy wynika, iż strona po prostu zignorowała kierowane do niej pisma, nie reagując na nie w żaden sposób - na co wyraźnie wskazano w treści skarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, choć z innych względów niż w niej podniesiono. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach owej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd, co zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując w zakreślonych wyżej granicach kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi o utrzymaniu w mocy decyzji Prezydenta Miasta Łodzi o ustaleniu skarżącej opłaty za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej, stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem decyzja ta narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym uzasadnia uchylenie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2268 ze zm.), powoływanej w niniejszym uzasadnieniu także jako: "u.p.s.". Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.s., pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca, z zastrzeżeniem ust. 3. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę mieszkańca domu za jego pobyt w domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. W przepisie art. 61 ust. 2 pkt 1-3 powołanej ustawy wskazano reguły, według których są ustalane opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, które powinny wnosić zobowiązane podmioty. I tak, zgodnie z art. 61 ust. 2 u.p.s., opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej wnoszą: 1) mieszkaniec domu, nie więcej jednak niż 70 % swojego dochodu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, nie więcej niż 70 % tego dochodu; 2) małżonek, zstępni przed wstępnymi - zgodnie z umową zawartą w trybie art. 103 ust. 2: a) w przypadku osoby samotnie gospodarującej, jeżeli dochód jest wyższy niż 300% kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, jednak kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % tego kryterium, b) w przypadku osoby w rodzinie, jeżeli posiadany dochód na osobę jest wyższy niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, z tym że kwota dochodu pozostająca po wniesieniu opłaty nie może być niższa niż 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie; 3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatami wnoszonymi przez osoby, o których mowa w pkt 1 i 2. Z powołanych regulacji wynika, że pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny, a w pierwszej kolejności osobą zobowiązaną do uiszczania opłat jest mieszkaniec domu. Jednocześnie przyjęta w powołanym przepisie zasada kolejności oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Warto zaznaczyć, że w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, z uwzględnieniem ograniczeń, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i art. 103 ust. 2. Natomiast w przypadku odmowy przez osoby, o których mowa w ust. 1 pkt 2, zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2, oraz niewyrażenia zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego, wysokość ich opłaty za pobyt mieszkańca domu w domu pomocy społecznej ustala, w drodze decyzji, organ gminy właściwej zgodnie z art. 59 ust. 1, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane, o których mowa w ust. 1 pkt 2. Dokonując analizy akt sprawy z perspektywy powołanych regulacji, Sąd nie podziela stanowiska Kolegium, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy brak możliwości ustalenia sytuacji dochodowej skarżącej w wyniku niemożności przeprowadzenia wywiadu środowiskowego motywował, a wręcz determinował wydanie decyzji ustalającej skarżącej opłatę za pobyt jej matki w domu pomocy społecznej w oparciu o art. 61 ust. 2e u.p.s. Przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że dwuinstancyjność w postępowaniu administracyjnym polega na wydaniu rozstrzygnięć o charakterze merytorycznym przez organy dwóch różnych instancji. Zasada dwuinstancyjności powoduje, że w postępowaniu administracyjnym przed organem odwoławczym nie mamy do czynienia jedynie z kontrolą orzeczenia organu pierwszej instancji, ale z prowadzeniem postępowania tak, aby załatwić sprawę co do jej istoty. Natomiast art. 136 § 1 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W postępowaniu odwoławczym obowiązują te same zasady co w postępowaniu przed organem I instancji, w zakresie oceny materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), uwzględniającej znaczenie i wartość dowodów dla toczącej się sprawy wskazując, którym dowodom organ przyznał rację, a którym odmówił (art. 80 k.p.a.). Organ zobowiązany jest przy tym odnieść się do zarzutów i argumentacji strony zawartych w odwołaniu. Nieodniesienie się do tych argumentów jest naruszeniem art. 7 k.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 października 2018 r., IV SA/Gl 384/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Dokonując oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych podstawowych zasad postępowania administracyjnego (zasad kształtujących właściwy przebieg postępowania wyjaśniającego) Sąd stwierdził, że w kontrolowanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało powyższym obowiązkom. Jak wynika z akt sprawy, skarżąca dołączyła do odwołania dokumenty, które pozwalały na ustalenie już przynajmniej podstawowych informacji odnoszących się do sytuacji materialnej i dochodowej. Przedstawienie dokumentów przy odwołaniu wskazywało zatem jednoznacznie, że skarżąca wykazuje gotowość ujawnienia swojej sytuacji dochodowej. W ocenie Sądu obligowało to organ odwoławczy do podjęcia działania mającego na celu ustalenie sytuacji dochodowej (bądź samodzielnie w zakresie dozwolonym k.p.a., bądź z wykorzystaniem art. 136 k.p.a.). W ocenie Sądu, możliwość ustalenia przez organ opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej w sposób określony w ust. 2e, zdeterminowana jest nie tyle brakiem formalnego przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, ale nieosiągnięciem celu, jakiemu wywiad ma służyć, czyli brakiem wiedzy co do sytuacji osoby potencjalnie zobowiązanej do ponoszenia kosztów pobytu w domu pomocy społecznej. Przedstawienie dokumentów nawet dopiero w postępowaniu odwoławczym wyklucza uznanie, że z taką sytuacją mamy do czynienia. W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty wskazujące, w ocenie organu, że skarżąca mimo wezwań nie nawiązała kontaktu z pracownikiem socjalnym, w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Otóż, jak wywodzi organ, w dniu 30 marca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sosnowcu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego u A.K. W tym samym dniu skierowano również informację w powyższym zakresie do A.K., ze wskazaniem konsekwencji odmowy przeprowadzenia wywiadu. Pismo to zostało przez A.K. podjęte w dniu 19 kwietnia 2021 r. Pismem z dnia 17 maja 2021 r. nr ZU.0133.2298.202l.KW Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sosnowcu poinformował Prezydenta Miasta Łodzi o braku możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego u zobowiązanej, wskazując iż strona nie zgłosiła się na skierowane do niej wezwanie. Pismem z dnia 06 lipca 2021 r. Prezydent Miasta Łodzi ponownie zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Sosnowcu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego z A.K. Analogicznie jak w poprzednim wypadku poinformowano również A.K. o konieczności zgłoszenia się do lokalnego ośrodka pomocy społecznej w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. W piśmie tym opisano zarówno stan postępowania, obowiązujące przepisy oraz możliwe konsekwencje określonego zachowania strony. Pismo to - jak wynika z załączonej dokumentacji, zostało doręczone w miejscu zamieszkania strony w dniu 13 lipca 2021 r. Pismem z dnia 11 sierpnia 2021 r. nr ZU.0133.2969.202l.DM Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Sosnowcu poinformował, iż nie udało się nawiązać kontaktu z A.K. - pomimo skierowanego do niej wezwania z prośbą o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego. Powoływanie się na powyższe dokumenty jako uzasadnienie odmowy poddania się wywiadowi środowiskowemu budzi pewne zastrzeżenie. Uwagę przede wszystkim zwraca fakt, iż pismo z dnia 30 marca 2021 r. zostało skierowane do skarżącej w czasie, gdy prowadzone było jeszcze postępowanie zakończone decyzją z dnia 20 kwietnia 2021 r., którą Prezydent Miasta Łodzi ustalił wysokość opłaty A.K. za pobyt jej matki – K.K. w Domu Pomocy Społecznej w Ł. ul. [...] w kwocie 633,87 zł. Miesięcznie. Nie sposób zatem jednoznacznie stwierdzić, czy wezwanie to odnosiło się do poprzedniego postępowania czy też organ czynił już kroki w celu wydania decyzji o zmianie decyzji (z dnia 20 kwietnia 2021 r.), która przecież w dniu 30 marca 2021 r. jeszcze nie funkcjonowała w obrocie prawnym. Również treść wezwania z dnia 6 lipca 2021 r. nawiązuje do pisma z dnia 30 marca 2021 r., co może świadczyć o braku odrębności czynności w toczących się postępowaniach administracyjnych. Wątpliwości Sądu co do skuteczności kierowanych wezwań wynikają również z faktu, że w aktach sprawy (akta administracyjne są nieponumerowane i niezszyte) brak jest zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia nowej opłaty za pobyt matki skarżącej w domu pomocy społecznej, co nie pozwala na przypisanie czynności do konkretnego postępowania administracyjnego. Reasumując, należy przyznać, że wprawdzie to na organie ciąży obowiązek przeprowadzenia postępowania, zgromadzenia i wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego, jednak nie wyłącza to ani inicjatywy dowodowej strony, ani jej powinności współdziałania z organem w taki sposób, aby cel postępowania, to jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i załatwienie sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 k.p.a.), został osiągnięty. Współdziałanie z organem ma istotne znaczenie w tych obszarach, w których możliwości ustalenia stanu faktycznego przez organ są ograniczone, a uzyskanie materiału dowodowego, tak jak w badanej sprawie, jest uzależnione od aktywności strony. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, skarżąca w toku całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, nie stworzyła możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, co mogło dać podstawę organowi I instancji do uznania, że wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 2e u.p.s. Ratio legis ww. przepisu jest możliwość ustalenia, w drodze decyzji, opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej osobom uchylającym się od współpracy z organem w tym zakresie, w wysokości różnicy między średnim kosztem utrzymania w domu pomocy społecznej a opłatą wnoszoną przez mieszkańca domu i opłatami wnoszonymi przez inne osoby obowiązane. Jednak złożenie dokumentów odnoszących się do sytuacji majątkowej wraz z odwołaniem spowodowało, że ustała przesłanka zastosowania przepisu ust. 2e w postaci "uchylania się od współpracy", co powinno w świetle art. 15 k.p.a. zostać uwzględnione i rozważone przez organ odwoławczy. Tymczasem Kolegium nie odniosło się do kwestii przedstawienia dokumentów wraz z odwołaniem, co dodatkowo naraziło organ na zarzut naruszenia art. 15, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Łodzi. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., o czym orzeczono jak w pkt 1 wyroku. Z uwagi na fakt, że koniecznym może stać się przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie Sąd uznał za stosowne wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko decyzji zaskarżonej, ale również decyzji organu I instancji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. jak w pkt 2 wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę poczynione rozważania. is