II SA/Łd 1585/03

Dnia 3 grudnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski, Sędziowie Sędzia NSA Anna Łuczaj, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi I.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. - Decyzją Nr [...] z dnia [...], Zastępca Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Filii Ł. – P., działając z upoważnienia Rady Miejskiej w Ł., na podstawie art. 32 ust. 2 i art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.) przyznał I.K. zasiłek celowy bezzwrotny w miesiącach lipcu i sierpniu 2003r. w kwocie 40,00,-zł. miesięcznie na zakup żywności, nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji podniósł, iż dochód netto w rodzinie podopiecznego jest niższy niż ustawowe kryterium dochodowe, zaś I.K. jest osobą niepełnosprawną, bezrobotną bez prawa do zasiłku. Wysokość przyznanego zasiłku mieści się natomiast w "możliwościach finansowych Ośrodka". Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył I.K., podnosząc, iż jako osoba bezrobotna, pozbawiona prawa do zasiłku nie posiada środków do życia. Zdaniem odwołującego, "za 1 zł. i 33 grosze dziennie nie można wyżyć", a tyle "wypada, gdy kwotę 40 zł. (...) podzieli się przez 30 dni." Wskazał nadto, iż cały czas aktywnie poszukuje pracy, lecz z uwagi na wiek i trwałe schorzenie nie ma możliwości jej znalezienia. Tym samym decyzja organu I instancji, która okoliczności wspomniane pomija, stanowi naruszenie art. 3 pkt 5-7, art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W konkluzji wniósł o "anulowanie decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filia Ł. –P." i przyznanie mu "świadczeń pieniężnych o których stanowi art. 4 pkt 1 cyt. ustawy". Decyzją Nr [...] z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., działając na podstawie art. 1.ust. 1 i 3, art. 2 ust.1,3,4, art. 4 ust. 1 i art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. Nr 64 z 1998r., poz. 414 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobom i rodzinom, których dochód na osobę w rodzinie nie przekracza, w przypadku osoby samotnie gospodarującej, kwoty 461 zł. przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednej z okoliczności wymienionych w art. 3 pkt 2-11 cytowanej ustawy tj. m.in. bezrobocia i niepełnosprawności. Zasiłek celowy bezzwrotny może przy tym zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej, pod warunkiem wszakże, iż odpowiada to celom i możliwościom pomocy społecznej. Organy administracji, rozpatrując wnioski o przyznanie takich zasiłków działają w granicach tzw. uznania administracyjnego. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że odwołujący ma 64 lata i jest osobą bezrobotną, zarejestrowaną w Powiatowym Urzędzie Pracy od 30.kwietnia 2002r., bez prawa do zasiłku. Zamieszkuje samotnie i prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Opłaty czynszu w kwocie 117,10 zł. miesięcznie oraz opłata energii elektrycznej w kwocie 48,00 zł. i gazu w kwocie 25,00 zł. są regulowane na bieżąco. Odwołujący posiada orzeczenie o trwałej niepełnosprawności w stopniu lekkim. Otrzymuje dodatek mieszkaniowy w kwocie 86,70 zł. miesięcznie a tym samym spełnia wymogi kryterium dochodowego, uprawniającego do korzystania z pomocy społecznej w formie bezzwrotnej, które wynosi dla niego 461,00 zł. Ośrodki pomocy społecznej udzielają pomocy na zasadach, określonych w ustawie, przy czym pomoc ta może zostać przyznana wyłącznie w ramach posiadanych środków finansowych. Przy ich szczupłości, realizowane są w pierwszym rzędzie zadania o charakterze obligatoryjnym, natomiast inne, o charakterze fakultatywnym, do których należy przyznawanie zasiłków celowych, są ograniczone. W 2001r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. - P. przeznaczył na wypłatę zasiłków celowych kwotę 755926,00 zł., obejmując tą formą pomocy społecznej 2918 osób. W 2002r. na wypłatę zasiłków celowych bezzwrotnych przeznaczono kwotę 929510,00 zł., przeznaczając ją na pomoc dla 3285 osób. W okresie od stycznia do czerwca 2003r. na wypłatę zasiłków celowych bezzwrotnych przeznaczono kwotę 405781,00 zł., obejmując tą formą pomocy 2503 osoby. Świadczenia wspomniane wypłacone zostały osobom i rodzinom bez dochodów własnych. Fundusze, jakimi dysponuje organ I instancji nie wystarczają na pełną realizację świadczeń udzielanych w ich ramach, co powoduje, że nie ma on możliwości objęcia pomocą w formie zasiłku celowego wszystkich potrzebujących bądź też udzielenia tej pomocy w kwotach wystarczających na pełne zaspokojenie potrzeb wnioskodawców. Zasiłki przyznawane z pomocy społecznej nie mogą natomiast, zdaniem organu odwoławczego, stanowić stałego źródła utrzymania, mają one bowiem charakter pomocy doraźnej. Odwołujący był tą pomocą objęty również w miesiącach maju i czerwcu 2003r., otrzymując zasiłek celowy bezzwrotny w formie talonów obiadowych o wartości 40,00 zł. miesięcznie. Sytuacja finansowa, w której znajdują się ośrodki pomocy społecznej, a która znajduje potwierdzenie w przedstawianych organowi odwoławczemu budżetach i sprawozdaniach, dotyczących przyznawanych świadczeń i wysokości wydatkowanych kwot, zmusza do dokonywania trudnych wyborów, co sprowadza się do tego, iż decydując się na przyznanie większych kwot danej osobie należałoby odmówić pomocy innym osobom, również znajdującym się w trudnej sytuacji życiowej. Z tego też względu, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, brak jest podstaw do zmiany decyzji organu I instancji, bowiem brak jest podstaw do stwierdzenia, że wydając zaskarżoną decyzję przekroczono granice uznania administracyjnego. Organ I instancji, rozpatrując sprawę odwołującego, nie miał możliwości udzielenia pomocy w wyższej kwocie, zaś przyznana kwota niewątpliwie nie może zaspokoić wszystkich potrzeb strony, co nie oznacza wszakże, iż decyzja zaskarżona jest wadliwa. Potrzeby osoby i rodziny, korzystającej z pomocy społecznej powinny bowiem zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie dysponuje natomiast ani dodatkowymi środkami finansowymi ani też uprawnieniami do przyznawania pomocy w formie fakultatywnej. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył I.K., podnosząc, iż "zostały rażąco naruszone obowiązujące przepisy określone w art. 1, art. 2 ust. 1 i art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej". Wskazał również, iż jest prawdą, że na bieżąco reguluje opłaty za energię elektryczną. Pozostałe opłaty uiszcza natomiast częściowo korzystając z pieniędzy pożyczonych od znajomych, "którzy ostatnio takowej pomocy finansowej odmawiają". Postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi z dnia 13.listopada 2003r. zwolniono skarżącego od obowiązku uiszczenia wpisu sądowego od skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 3.grudnia 2004r. I.K. wskazał, iż jego "roszczenie sprowadza się do przyznania zasiłku okresowego gwarantowanego w kwocie 461 PLN na miesiąc, za okres od 1.października 1998r. aż do czasu przyznania emerytury". Podniósł także, iż poczynając od roku 2000 otrzymywał zasiłki celowe w kwotach po 40,00 zł. miesięcznie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżone orzeczenie naruszało prawo materialne lub też przepisy postępowania w stopniu określonym w cytowanym przepisie. W pierwszym rzędzie rozważyć należało zasadność merytorycznego rozpoznawania niniejszej sprawy, w świetle regulacji prawnej zawartej w art. 149 ustawy z dnia 12.marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią ust. 1 tegoż przepisu, z dniem wejścia w życie ustawy (co do zasady z dniem 1.maja 2004r.) wygasają decyzje wydane na podstawie ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r. ze zm.) za wyjątkiem decyzji, enumeratywnie wymienionych w ust. 2 i 3 art. 149. Decyzje w przedmiocie zasiłków celowych nie należą do żadnej ze wspomnianych kategorii. Tym niemniej Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, reprezentuje pogląd, iż postępowanie sądowe, zmierzające do zbadania legalności aktów administracyjnych, wydanych pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej nie może zostać umorzone, nawet jeżeli decyzje wspomniane wygasły. Ocenie podlega bowiem zgodność z prawem, poddanej kontroli sądowej, decyzji administracyjnej, ta zaś dokonywana jest w oparciu o stan prawny, obowiązujący w dacie jej wydania. Przechodząc zaś na grunt rozważań, dotyczących zgodności z prawem zaskarżonej decyzji podkreślić należy, iż, jak wyżej wskazano, sąd administracyjny bada wyłącznie zgodność z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Oznacza to, iż orzeka w granicach sprawy, której dotyczy skarga, sam nie będąc władnym przyznawać skarżącym jakichkolwiek świadczeń. Sformułowane zatem na rozprawie w dniu 3.grudnia 2004r. żądanie przyznania "zasiłku okresowego gwarantowanego, poczynając od października 1998r.", wykraczało poza zakres rozpoznawanej sprawy, której przedmiotem była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] dotycząca zasiłku celowego (art. 134 § 1 p.s.a.). Niezależnie od tego podkreślić należy, że żaden ze znajdujących się w załączonych aktach administracyjnych dokumentów nie wskazywał, by skarżący kiedykolwiek ubiegał się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej innego niż zasiłek celowy. Zgodnie zatem z treścią art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29.listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1990r., poz. 414 ze zm.) w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może zostać przyznany zasiłek celowy z pomocy społecznej, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów leków i leczenia, remontu mieszkania, opału i odzieży, pobytu dziecka w żłobku lub przedszkolu, a także kosztów pogrzebu. Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami ustawy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej. Rodzi to zatem konieczność załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala wiec organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach z dnia 26.września 2000r., w sprawie o sygn.akt I SA945/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 79608 oraz z dnia 2.września 2001r., w sprawie o sygn.akt I SA 2116/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 79609). W przedmiotowej sprawie organy pomocy społecznej wnikliwie rozważyły sytuację ekonomiczną skarżącego. W sposób prawidłowy ustaliły, iż spełnia on, określone w art. 4 i art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej przesłanki, pozwalające na ubieganie się o świadczenie w postaci zasiłku celowego. Jego wysokość określona została wszakże, biorąc pod uwagę posiadane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej Filia Ł. – P. środki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika również, że rozważono warunki bytowe, w jakich znajduje się skarżący i uznano, że udzielona pomoc przyczyni się przynajmniej częściowo do złagodzenia trudnej sytuacji ekonomicznej, poprzez umożliwienie dokonania zakupu żywności. Wskazać należy, że udzielona pomoc społeczna nie zawsze musi być przyznana w takiej wysokości, aby w pełni mogła zaspokoić zaistniałe potrzeby, gdyż nie pozwala na to szczupłość środków, jakimi dysponują ośrodki pomocy społecznej. Organy pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Racjonalne gospodarowanie posiadanymi środkami finansowymi wymaga określenia, które z potrzeb muszą być zaspokojone niezbędnie i w jaki sposób. (podobnie Naczelny sad Administracyjny w wyroku z dnia 24.września 1996r., w sprawie o sygn.akt SA/Gd 3281/95, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex 44077) Biorąc powyższe pod uwagę brak jest podstaw do twierdzenia, iż przyznanie skarżącemu zasiłku celowego w kwocie 40,00,-zł. w miesiącach lipcu i sierpniu 2003r., dokonane zostało z naruszeniem zasady uznaniowości. Sformułowany w skardze zarzut naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, związany z żądaniem przyznania zasiłku celowego w kwocie 461,00 zł. wynika z nieporozumienia. Cytowany przepis określa bowiem jedynie wysokość dochodu, którego przekroczenie (co do zasady) nie pozwala na ubieganie się o świadczenia z pomocy społecznej. Nie określa zaś wysokości wspomnianych świadczeń. Reasumując, ponieważ zaskarżona decyzja obowiązującego prawa nie narusza, przeto skargę, jako bezzasadną, na podstawie art. 151 p.s.a. oddalono.