II SA/Łd 159/07

Dnia 4 lipca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.), Protokolant Asystent sędziego Piotr Pietrasik, po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2007 roku na rozprawie sprawy ze skargi B.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie o uchylenie aktu własności ziemi oddala skargę. - II SA/Łd 159/07 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] nr [...] Starosta [...] na podstawie art. 63 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. U. z 2004 roku, Nr 208, poz. 2128 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 roku, Nr 98, poz. 1071 ze zm.) orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia aktu własności ziemi Nr [...] z dnia [...] wydanego przez Naczelnika Miasta i Gminy K. stwierdzającego, iż M.M.C. stała się z mocy prawa właścicielka nieruchomości położonej w K., nr ewid. [...] o pow. 1,0900 ha. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż powyższa decyzja została wydana na skutek wniosku B.K. z dnia 20 lipca 2006 roku o uchylenie w/w aktu własności ziemi. Organ ustalił, iż E.C. i M.M.C. nabyli do wspólności małżeńskiej, na podstawie postanowienia o stwierdzeniu zasiedzenia z dnia [...], prawo własności nieruchomości położonej w K. przy ul. B. o pow. 1,915 ha. E.C. zmarł w 1966 roku. Następnie stan prawny nieruchomości został uregulowany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250). Z aktu własności ziemi z dnia [...] wynika, iż M.M.C. stała się z mocy prawa właścicielką nieruchomości położonej w K. oznaczonej nr ewid. [...]. Z kolei na podstawie postanowienia Sądu z dnia 26 lipca 1990 roku o stwierdzeniu nabycia spadku (sygn. akt INs.426/90) po E.C., spadek nabyli: M.M.C., J.C., B.K., U.J.-Ł., po ¼ części spadku każde z nich. Organ I instancji podał, iż w dotychczasowej ewidencji gruntów wszyscy spadkobiercy ujawnieni byli jako współwłaściciele na podstawie postanowienia o zasiedzeniu z [...] oraz postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku z [...]. Następnie organ przywołał przepis art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (tj. Dz. u. z 2004 roku, Nr 208, poz. 2128 ze zm.), w myśl którego do ostatecznych aktów własności ziemi wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji. Zaś ust. 3 tego artykułu nakazuje organom administracji umorzyć postępowanie w powyższych sprawach. Organ wskazał, iż z uwagi na treść powołanych przepisów obowiązany był umorzyć postępowanie w sprawie, gdyż od dnia wejścia w życie art. 63 tj. od dnia 1 stycznia 1992 roku nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydanych na podstawie powołanej ustawy z dnia 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych. Wyrażone stanowisko organ I instancji poparł orzeczeniami Trybunału Konstytucyjnego, który orzekł o zgodności art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z Konstytucją RP, uznając tym samym, iż możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji administracyjnej stała się prawnie niedopuszczalna z dniem 1 stycznia 1992 roku. Od powyższej decyzji B.K. złożyła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odwołująca podała, iż wydana decyzja narusza art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, gdyż nie odnosi się do ustalonego stanu faktycznego, a skupia się na wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Wyjaśniła, iż w obrocie prawnym występują dwa akty prawne tzn. postanowienie Sądu Powiatowego w Brzezinach z dnia 21 sierpnia 1964 roku w sprawie zasiedzenia (sygn. akt Ns.292/64) i akt własności ziemi wydany w dniu [...] roku, a krąg uprawnionych do wykonywania prawa własności, wynikający z tych aktów jest różny. Dodała, iż art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa zgodnie z Obwieszczeniem Marszałka Sejmu RP w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa z dnia 13 września 2004 roku został pominięty. Zarzuciła również, iż organ nie powiadomił jej o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z dnia [...] roku nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy powtórzył dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał iż strona została wezwana do zapoznania się z aktami sprawy i z prawa tego skorzystała. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, iż postępowanie wszczęte z wniosku B.K. należało umorzyć z uwagi na regulację przewidzianą w art. 63 ust. 2 i ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Podkreślił, iż organy administracji wobec jednoznacznej treści powołanych przepisów nie mogą zajmować się oceną legalności takich decyzji. Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. B.K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi. Zarzuciła naruszenie jej interesu prawnego poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego i wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Uzasadniając skargę B.K. powtórzyła argumentację z odwołania, wskazując na funkcjonowanie dwóch aktów prawnych różnie regulujących krąg właścicieli nieruchomości. Wyraziła niezadowolenie z umorzenia postępowania, a to z uwagi na istnienie jej interesu prawnego w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zaś w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153 poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 cyt. ustawy). Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę uchyla ją, stwierdza jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art. 151 tej ustawy podlega oddaleniu. Kontrolując legalność zaskarżonej decyzji, w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a wydane rozstrzygnięcie nie narusza prawa. Spór w niniejszej sprawie sprowadza się do pytania czy w stanie prawnym obowiązującym na dzień złożenia przez skarżącą wniosku o uchylenie aktu własności ziemi (20 lipca 2006 roku), organ administracji mógł orzekać merytorycznie o uchyleniu lub odmowie uchylenia aktu własności ziemi. W ocenie skarżącej organ powinien uchylić akt własności ziemi z uwagi na okoliczność, iż w obrocie prawnym występują dwa akty prawne (postanowienie Sądu Powiatowego w Brzezinach z dnia 21 sierpnia 1964 roku w sprawie zasiedzenia i akt własności ziemi wydany w dniu [...]), które odmiennie regulują kwestie związane z prawem własności do nieruchomości rolnej. Z kolei organy administracji stoją na stanowisku, iż w chwili obecnej nie jest możliwe przeprowadzenie postępowania administracyjnego w celu wzruszenia decyzji uwłaszczeniowej. W ocenie Sądu stanowisko organów administracji jest prawidłowe. Wskazać należy, iż ustawa z 26 października 1971 roku o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych miała charakter epizodyczny, tj. zmierzała do sanacji stanów faktycznych - samoistnego posiadania przez rolników nieruchomości wchodzących w skład gospodarstw rolnych. Przewidziana omawianą ustawą akcja porządkowania własności gospodarstw rolnych samoistnych posiadaczy została zakończona w 1982 roku. Ustawa z 1971 roku została bowiem uchylona ustawą z 26 marca 1982 roku o zmianie ustawy - kodeks cywilny oraz o uchyleniu ustawy o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. nr 11, poz. 81 ze zm.). Rozpoznawanie spraw wcześniej nie zakończonych o stwierdzenie nabycia własności nieruchomości przez posiadacza samoistnego zostało powierzone na podstawie tej ustawy sądom. Wcześniej wydane akty własności mogły być jednak nadal podważane w drodze wniosków o wznowienie postępowania lub stwierdzenie jego nieważności, na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego. W dniu 1 stycznia 1992 roku weszła w życie ustawa z dnia 19 października 1991 roku o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. W przepisie art. 63 ust. 2 tejże ustawy postanowiono, iż "do ostatecznych decyzji wydanych na podstawie przepisów ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250 i z 1975 r. Nr 16, poz. 91) nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczących wznowienia postępowania, stwierdzenia nieważności i uchylenia lub zmiany decyzji". Z kolei zgodnie z ust. 3 art. 63 w/w ustawy – który jest proceduralną konsekwencją rozwiązania wprowadzonego przez ustawodawcę w ust. 2 - "postępowanie administracyjne toczące się w sprawach, o których mowa w ust. 2, podlega umorzeniu". Regulacja powyższa oznacza, iż od dnia wejścia w życie tego przepisu nie ma prawnej możliwości wzruszenia aktów własności ziemi, wydanych na podstawie wspomnianej ustawy z 26 października 1971 roku, które jako decyzje administracyjne uzyskały przymiot ostateczności, nawet w sytuacji, gdy są one obarczone kwalifikowanymi wadami prawnymi lub postępowanie prowadzące do ich wydania, było nieprawidłowe. A zatem niektóre decyzje (akty własności ziemi) mimo kwalifikowanych wad będą funkcjonowały w obrocie prawnym. Jak się podkreśla w orzecznictwie (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 lutego 2000 roku, sygn. akt SK 13/99, OTK 1/2000) pozbawienie możliwości kontroli aktów własności ziemi, związane było z dążeniem ustawodawcy do zapewnienia stabilności prawa własności nieruchomości rolnych nabytych na drodze określonej ustawą z 26 października 1971 roku i pewności obrotu prawnego tymi nieruchomościami. Nieograniczona bowiem w czasie dopuszczalność wzruszania wskazanych decyzji administracyjnych zniechęcałaby także do inwestowania w gospodarstwo rolne właściciela, który na drodze decyzji administracyjnej, wydanej na podstawie ustawy z 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych nabył tytuł własności. Okres od 1982 roku do końca 1991 roku, w którym można było wzruszyć ostateczne decyzje administracyjne o nadaniu własności gospodarstw rolnych, był w ocenie ustawodawcy wystarczająco długi dla zapewnienia osobom zainteresowanym możliwości skorzystania z przysługujących im środków. Podkreślić przy tym należy, iż przywołana zasada (wywodząca się z prawa rzymskiego - ius civile vigilantibus scriptum est, co w swobodnym tłumaczeniu oznacza, iż prawo cywilne zapewnia ochronę tym, którzy korzystają z przysługującego im prawa) jest powszechnie aprobowana w demokratycznych państwach prawa (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 maja 1999 roku, sygn. akt SK 9/98). Reasumując wskazać należy, iż organy administracji obu instancji prawidłowo uznały, że merytoryczne rozpoznanie sprawy nie jest możliwe. Po złożeniu przez skarżącą w dniu 20 lipca 2006 roku wniosku o uchylenie aktu własności ziemi, Starosta [...] – w świetle art. 63 ust. 3 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa - nie miał innej możliwości jak wydać decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie uchylenia aktu własności ziemi. Ugruntowane w orzecznictwie pozostaje stanowisko, iż od dnia 1 stycznia 1992 r. organy administracji publicznej nie mogą zajmować się oceną legalności ostatecznych decyzji uwłaszczeniowych, natomiast toczące się w tym dniu lub wszczęte później postępowanie dotyczące wzruszenia takich decyzji w jednym ze znanych w k.p.a. trybów nadzwyczajnych, musi być umorzone. Również i sąd administracyjny jest związany regulacją zamieszczoną w art. 63 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 kwietnia 1998 r. sygn. akt II SA 335/98, LEX nr 41759; z dnia 24 listopada 1998 r. II SA 1441/98, LEX nr 41799; z dnia 16 grudnia 1998 roku, sygn. akt II SA 1603/98, LEX nr 41817). Niezasadnym pozostaje zarzut podnoszony przez B.K. w skardze, iż w obrocie funkcjonują dwa akty prawne różnie regulujące krąg właścicieli nieruchomości rolnej. O własności nieruchomości rozstrzyga bowiem, niepodlegająca obecnie kontroli sądowej, ostateczna decyzja administracyjna – akt własności ziemi. Akt ten decyduje o osobie właściciela, obszarze nieruchomości, przebiegu granic, a także zakresie prawa własności (obciążeniu nieruchomości ograniczonym prawem rzeczowym) – por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 marca 2003 r. sygn. akt III CKN 962/00 Lex nr 78268. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.