II SA/Łd 159/09

Dnia 18 maja 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Sekunda -Lenczewska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant sekretarz sądowy Anna Tuczek - Podczaska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi T. J. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w sprawie: [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] nr [...]; 2. przyznaje i nakazuje wypłacić na rzecz radcy prawnego M. R., prowadzącego Kancelarię Prawną w Ł., przy ul. [...], od Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi kwotę 219,60 zł (dwieście dziewiętnaście złotych sześćdziesiąt groszy) zawierającą należny podatek od towarów i usług tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym; 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz T. J. kwotę 200,00 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu opłat sądowych i kwotę 240,00 zł (dwieście czterdzieści złotych) tytułem kosztów zastępstwa procesowego. LS Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania T. J., utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] roku, Nr [...] o przyznaniu płatności do gruntów rolnych w pomniejszonej wysokości. Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, w dniu 12 maja 2006 roku T. J. złożyła w organie I instancji wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych i o przyznanie płatności z tytułu wpierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania. Przeprowadzona w toku postępowania kontrola wniosku wykazała, że suma powierzchni działek rolnych położonych na jednej z działek zgłoszonych we wniosku oznaczonej jako działka ewidencyjna Nr [...], jest większa od sumarycznej powierzchni dopuszczalnych typów użytków uprawnionych do uzyskania jednolitej płatności obszarowej i płatności uzupełniającej występujących na tej działce. We wniosku o przyznanie płatności działka ta oznaczona została jako K. W dniu 6 września 2006 roku strona złożyła korektę wniosku, w którym zmniejszyła zadeklarowaną powierzchnię działki oznaczonej pozycją K z powierzchni 3,57 ha do 1,93 ha. Decyzją z dnia [...] roku Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. przyznał T. J. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2006 w pomniejszonej wysokości uznając, iż na kwotę płatności składa się jednolita płatność obszarowa w wysokości 1.395 złotych oraz uzupełniająca płatność obszarowa w wysokości 0 złotych. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, iż rozstrzygnięcie takie spowodowane było stwierdzonymi w wyniku kontroli, nieprawidłowościami we wniosku oraz zmniejszeniem, w następstwie przeprowadzonej kontroli, zadeklarowanej we wniosku powierzchni użytków rolnych. Organ uznał, iż procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią rzeczywiście wykorzystywaną rolniczo wynosi 19,69% w zakresie jednolitej płatności obszarowej i 20,95% w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej. Odnosząc się do wielkości przyznanych dopłat w zakresie jednolitej płatności obszarowej organ powołał się na przepis art. 138 pkt. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004, natomiast uzasadniając odmowę przyznania dopłat z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej organ wskazał przepis art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. W odwołaniu od powyższej decyzji T. J. wskazała, że błędne podanie wielkości obszaru spowodowane było oczywistą omyłką, którą w chwili składania wniosku pracownik organu I instancji mógł od razu stwierdzić i skorygować. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] roku, utrzymał w mocy kwestionowane w odwołaniu rozstrzygnięcie. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. art. 2 pkt 22, art. 12, art. 22 pkt 1, art. 50 ust. 3, art. 51 ust. 1 i art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. (WE), Nr L 141, z dnia 30 kwietnia 2004 roku, str. 18 – 58, ze zm.), art. 136 oraz art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1973/2004 z dnia z 29 października 2004 roku w sprawie ustanowienia szczegółowych zasad zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. (WE) Nr L 345, z dnia 20 listopada 2004 roku, str. 1 ze zm.), § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 lutego 2005 roku w sprawie rodzajów roślin objętych płatnościami uzupełniającymi w 2006 roku (Dz. U. z 2006 roku Nr 42 poz. 280), art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. z 2007 roku Nr 35, poz. 217) oraz art. 2, art. 3 ust. 2, art. 3a ust. 2 i 3 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz. U. z 2004 roku Nr 6, poz. 40 ze zm.). W motywach organ wyjaśnił, że strona nie dołożyła należytej staranności w tym, aby złożony przez nią wniosek odzwierciedlał stan faktyczny oraz nie wykazała, że nie ponosi winny za ujawnione we wniosku nieprawidłowości. W ocenie organu odwoławczego, błąd strony nie należy do kategorii błędów oczywistych, które mogą być skorygowane w każdym momencie, gdyż dotyczy "przedeklarowania" powierzchni działki rolnej. Powierzchnia działki rolnej jest podstawą naliczania płatności, a obowiązek podania powierzchni działki zgodnie ze stanem faktycznym wynika z przepisów prawa. Organ odwoławczy uznał tym samym prawidłowość ustaleń organu I instancji, późniejsze wprowadzenie przez stronę korekty jej powierzchni w pełni uzasadnia rozstrzygnięcie wydane przez ten organ. Organ odwoławczy potwierdził także prawidłowość ustaleń organu I instancji w zakresie różnicy pomiędzy wielkością działek zadeklarowanych we wniosku, a rzeczywistą wielkością działek wykorzystywanych rolniczo. Procentowa różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią rzeczywiście wykorzystywaną rolniczo wynosi 19,69% w zakresie jednolitej płatności obszarowej i 20,95% w zakresie uzupełniającej płatności obszarowej. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję T. J. wskazała, że zawyżenie powierzchni działki oznaczonej pod pozycją K we wniosku było wynikiem oczywistej pomyłki, która winna być skorygowana przez pracownika biura w chwili składania wniosku. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 9 października 2007 roku oddalił skargę T. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] roku. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej pełnomocnika skarżącej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 roku uchylił wyrok z dnia 9 października 2007 roku i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" – "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na wstępie wyjaśnić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2008 roku uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 9 października 2007 roku i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi ponownie rozpoznając sprawę, związany jest wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, co wprost wynika z treści art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis ten stanowi, iż sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W takiej sytuacji, Sąd ponownie rozpoznając skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] roku stwierdził, że zasługuje ona na uwzględnienie. Z treści uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika bowiem, że przy ocenie, czy oczywisty błąd wystąpił we wniosku pomocowym należało badać całokształt sprawy, tzn. formularz wniosku i jego załączniki graficzne. Tymczasem Sąd I instancji zaakceptował pogląd ograniczający pole rozważań do części tekstowej wniosku. Owszem, powierzchnia upraw mająca podlegać dopłatom wynika przede wszystkim z danych zawartych we formularzu wniosku. Tym niemniej nie bez znaczenia, w ocenie NSA, pozostaje załącznik graficzny określający także działkę rolną w ramach granic danej działki ewidencyjnej. Przy innym podejściu kontestowany byłby sens składania załącznika graficznego. Dopiero zestawienie treści formularza wniosku i załącznika graficznego może dać pełny obraz czy wnioskodawca dopuścił się, czy nie dopuścił się oczywistego błędu. Sprzeczność w zakresie jednostek miar powierzchni konkretnej działki rolnej między treścią wniosku, a załącznikiem graficznym, daje się wychwycić i może być traktowana jako istotny argument przemawiający za przyjęciem wystąpienia w danym przypadku oczywistego błędu strony. Oczywistość błędu, zdaniem NSA, kojarzona winna być z zachowaniami podyktowanymi bezwiednym wypełnianiem wniosku, sprawiającym, iż w swym całokształcie nie jest on sformułowany jednoznacznie, ale zawiera elementy zmierzające też do oparcia się przez wnioskodawcę na faktycznym stanie rzeczy w kwestii określenia działki rolnej. Za takim kierunkiem rozumienia pojęcia oczywistego błędu i jego uwzględnienia na gruncie wykładni oraz stosowania art. 68 rozporządzenia Komisji Nr 796/2004 przemawiają również wskazania zawarte w innych punktach preambuły do tego rozporządzenia – np. w pkt 57 (akcentującym dostosowanie systemu sankcji i wykładni płatności do wagi popełnionej nieprawidłowości), w pkt 55 (kładącym nacisk, iż chodzić tu winno o "odpowiednie środki" w stosunku do nieprawidłowości i "oszustw" finansowych), w pkt 56 (postrzegającym system zmniejszania płatności i wykluczeń jako motywacja dla rolnika do przestrzegania prawa – skoro taka motywacja nie bardzo pasuje do zachowań bezwiednych), w pkt 66 (łączące system orzekania o zmniejszeniu płatności lub wykluczeń z niej ze stosowaniem zasady proporcjonalności). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę winien uwzględnić także, że stanowisko organów administracji publicznej w kwestii oceny wystąpienia w sprawie oczywistego błędu w wypełnieniu przez wnioskodawcę wniosku pomocowego winno być dokonywane z uwzględnieniem wskazań zawartych w art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. To natomiast wymaga uwzględnienia postawy wnioskodawcy przy oznaczeniu powierzchni spornej działki rolnej przy składaniu wniosku pomocowego w latach ubiegłych i wyczerpującego rozważenia roli pracownika przyjmującego wniosek (możliwości wychwycenia rozbieżności w całokształcie wniosku już na etapie jego składania ze zwróceniem na to uwagi wnioskodawcy). Samo skomentowanie, iż nie można przerzucać na pracownika organu administracji odpowiedzialności za treść wniosku, nie jest wystarczające. Tam bowiem, gdzie pracownik organu administracji jest w stanie przyjmując wniosek wychwycić narzucający się już na pierwszy rzut oka błąd strony, winien on poinformować o tym składającego wniosek. Ograniczenie się zaś do wyciągnięcia konsekwencji w wyniku kontroli wniosków w późniejszym okresie nie daje się pogodzić z potrzebą uwzględnienia przy załatwianiu spraw słusznego interesu obywateli, szczególnie osób nieporadnych. W odniesieniu do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że do czasu zadawalającego zbadania przy ponownym rozpoznaniu sprawy, czy stanowisko organów administracji odmawiające przyjęcia, że wniosek pomocowy złożony w konkretnej sprawie zawierał "oczywisty błąd", przedwczesne było wdawanie się w omawianie zarzutów dotyczących art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1782/2003 i art. 51 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę uznał, że w celu prawidłowej realizacji zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, niezbędne jest uchylenie decyzji II, jak i I instancji. Zgodnie bowiem z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Wynika z tego, że co do zasady Sąd administracyjny nie prowadzi postępowania wyjaśniającego, zatem nie przesłuchuje świadków, ani nie czyni innych ustaleń, z zastrzeżeniem art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przepis art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem, w celu prawidłowej realizacji zaleceń zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego koniecznym jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego, w szczególności przesłuchanie pracowników organu, w tym przyjmującego wniosek, jak i zbadanie akt dotyczących wniosku skarżącej z innych lat. Ustalenia takie, w świetle uprawnień Sądów administracyjnych, poczynić może tylko organ. W tej sytuacji organ, po uzupełnieniu postępowania dowodowego, uwzględni zalecenia wskazane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w kwestii wykładni prawa materialnego znajdującego zastosowanie w sprawie. W tej sytuacji Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135, przy zastosowaniu art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd w punkcie drugim wyroku przyznał pełnomocnikowi koszty zastępstwa prawnego udzielonego skarżącej z urzędu w oparciu o z regulację § 15 pkt 1 w zw. z § 13 ust. 2 pkt 2 lit. "b" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), przy zastosowaniu art. 250 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O zwrocie kosztów na rzecz skarżącej Sąd orzekł w punkcie trzecim wyroku na mocy art. 200 i art. 205 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. K.O.