II SA/Łd 1590/03

Dnia 18 lutego 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.), Sędziowie: Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2005 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi G. R. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie inwentaryzacji powykonawczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz G. R. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnie- nia się wyroku. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie zobowiązania G. R. do opracowania inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego – komórki o wym. zew. ok. 3,65 x 2,32 x 2,30 m zlokalizowanego na działce położonej w R. przy ul. A 18, uwzględniającą wykonanie niezbędnych zmian lub przeróbek do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami oraz orzeczenia technicznego zawierającego ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych w zgodności z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi, polskimi normami i zdatności do użytkowania obiektu, sporządzoną przez osobę z odpowiednimi uprawnieniami budowlanymi, w terminie do dnia 30 września 2003 r. W toku postępowania administracyjnego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. przeprowadził w dniu 20 czerwca 2002 r. wizję lokalną na posesji. W wyniku przeprowadzonych oględzin organ stwierdził, iż na działce usytuowany jest budynek gospodarczy (komórka), o konstrukcji drewnianej usytuowany jest przy granicy z działką sąsiada – G. G.. Budynek ten jest parterowy, bez podpiwniczenia i zadaszony stropodachem pod pokrycie papą i został zrealizowany w latach 90 - tych przez G. R.. Żadnych dokumentów dotyczących wydania pozwolenia na budowę budynku gospodarczego inwestor nie przedłożył. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w R. rozpatrując sprawę ustalił, że dla obiektów wybudowanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz wykluczył, istnienie przesłanek określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - działka na której zrealizowano obiekt położona jest w terenach pod budownictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy, zgodnie z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta R.. Dlatego też, mocą decyzji z dnia [...] organ nakazał przedłożenie inwentaryzacji budynku gospodarczego, bowiem pozwoli ona ocenić czy zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych doprowadzających obiekt do stanu zgodnego z prawem. W odwołaniu od powyższej decyzji G. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania I instancji, o zwrot kosztów poniesionych podczas prowadzenia postępowania, wydanie orzeczenia w stosunku do G. G. oraz sprawdzenie zgodności wzniesionego budynku mieszkalnego z projektem, oczka wodnego i sposobu opróżniania szamba przez G. G.. W uzasadnieniu strona podała, iż budka o wymiarach zewnętrznych ok. 3,60 x 2,30 m została wykonana około roku 1985 i była usytuowana w przedłożeniu podobnej budki wzniesionej przez sąsiada. Podał, iż obiekt budowlany wykonał na podstawie zgłoszenia w organie administracji architektoniczno – budowlanej dokonanej w 1985 r. i po uzyskaniu pozytywnej decyzji. Jednakże od tego momentu upłynęło już prawie 18 lat i dokumenty te zaginęły. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie I instancji. W motywach organ podtrzymał stanowisko wyrażone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. dodając, iż argumenty podniesione w odwołaniu nie mają wpływu na rozstrzygniecie, ponieważ to właśnie na inwestorze spoczywa obowiązek posiadania dokumentów potwierdzających legalność budowy, a w przypadku ich braku organ ma prawo domniemywać, że obiekt wzniesiono samowolnie. Żądania odwołującego się dotyczące działki sąsiedniej nie mogą być przedmiotem analizy w niniejszej sprawie, lecz winny być rozpatrzone przez organ I instancji w odrębnym postępowaniu. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego G. R. wniósł o unieważnienie decyzji obu instancji z uwagi na stronnicze rozpatrywanie sprawy i zwrot kosztów postępowania. Wszystkie rozważania skarżący oparł na regulacji prawa budowlanego z 1994 r. wywodząc, iż do stanu faktycznego sprawy zastosowanie będzie miała ta właśnie ustawa. Komórka stanowi obiekt architektury ogrodowej, czyli nie jest budynkiem w rozumieniu ustawowym, a nakaz określony w decyzji I instancji jest bezprawny. G. R. wskazał również na naruszenie reguł postępowania administracyjnego w zakresie terminów załatwiania spraw i informowania o wizji lokalnej. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, iż podtrzymuje stanowisko zawarte w uzasadnieniu decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podał, iż do stanu faktycznego sprawy będą miały zastosowanie przepisy ustawy z 1974 roku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż Sąd bada zgodność z prawem (legalność) zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). W sprawie skład orzekający dostrzegł naruszenie prawa materialnego i przepisów proceduralnych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Na wstępie rozważań wskazać należy na naruszenie prawa materialnego. Materialno – prawną podstawę rozstrzygnięcia w sprawie niniejszej stanowiły przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) w związku z unormowaniem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Przepis art. 103 ust. 2 prawa budowlanego z 1994 r. nakazuje bowiem stosować unormowanie ustawy z 1974 r. do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy (tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r.) lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. W treści decyzji z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. podał, iż orzeka na podstawie treści art. 40 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z treścią tego przepisu w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 (nakaz rozbiórki), właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami. Z uzasadnienia decyzji zarówno organu I instancji wynika, iż nałożony obowiązek przedłożenia inwentaryzacji pozwoli na ocenę czy zachodzi konieczność wykonania dodatkowych robót budowlanych doprowadzających obiekt budowlany do stanu zgodnego z prawem. Jest to działanie organu podejmowane w celu zbierania materiału dowodowego. Podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić więc przepis art. 56 prawa budowlanego z 1974 r. Zgodnie z tym przepisem terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Zobowiązanie strony do przedłożenia opinii technicznej może być dokonane wyłącznie na mocy przepisu art. 56 w formie postanowienia wydanego w trakcie gromadzenia materiału dowodowego, a nie w drodze decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. Wskazane rozważania ukazują naruszenie przez organy obu instancji prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie. Na tym etapie należy wskazać również na naruszenie przepisów proceduralnych. Organy administracji architektoniczno - budowlanej prowadząc postępowanie, bowiem związane są regułami określonymi w kodeksie postępowania administracyjnego. W toku postępowania organy stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 kpa). Organ ma obowiązek w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa), a w sposób należyty uzasadnić swoją decyzję (art. 107 § 3 kpa). Poprzez całokształt swojego działania organy winny pogłębiać zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Zgodnie z treścią przepisu art. 79 § 1 kpa strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu przynajmniej na siedem dni przed terminem. Jak wynika z akt administracyjnych, w sprawie, w dniach 20 czerwca 2002 r., 13 sierpnia 2002 r. odbyła się wizja lokalna, a w dniu 17 grudnia 2002 r. została przeprowadzona rozprawa administracyjna. W aktach administracyjnych brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu oględzin w dniu 20 czerwca 2002 r. Podobnie jest przy zawiadomieniu o terminie wizji wyznaczonej na dzień 13 sierpnia 2002 r. Brak tych dokumentów nie pozwala na ustalenie czy w sprawie doszło do poszanowania regulacji art. 79 § 1 kpa. Natomiast zawiadomienie o rozprawie administracyjnej (która odbyła się dnia 17 grudnia 2002 r.) zostało doręczone skarżącemu – G. R. w dniu 16 grudnia 2002 r. Zestawienie tych dat bezspornie wskazuje na naruszenie unormowania art. 79 § 1 kpa. W zakresie naruszenia procedury administracyjnej zasadny jest więc zarzut strony skarżącej, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów stanowiących o terminach załatwiania spraw. Ustosunkowując się do argumentów skargi wyjaśnić należy, iż teza dotycząca konieczności stosowania do stanu faktycznego unormowania prawa budowlanego z 1997 roku w świetle regulacji art. 103 § 2 jest bezzasadna. Budynek stanowiący własność G. R., jako obiekt, którego budowa została rozpoczęta i jednocześnie zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 roku podlega przepisom ustawy z 1974 roku. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 4.516 zł zwrócić uwagę należy na ograniczoną kognicję sądów administracyjnych będącą następstwem unormowania art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zgodnie bowiem z tym przepisem sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Konkludując, sąd administracyjny nie ma uprawnień do przyznania wnioskowanego przez skarżącego zwrotu poniesionych kosztów postępowania w kwocie 4.516 zł. Jak wynika z przepisu art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który znajduje w sprawie zastosowanie na mocy art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających, w orzeczeniu uwzględniającym skargę Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt. W pojęciu "kosztów postępowania" w przedmiotowej sprawie mieści się jedynie konieczność uiszczenia wpisu sądowego, który w sprawie wyniósł 10 złotych (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. "a" rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 października 1995 r. w sprawie wpisu od skargi na decyzje administracyjne oraz inne akty i czynności z zakresu administracji publicznej, Dz. U. Nr 117, poz. 563 ze zm.). Reasumując, Sąd spostrzegł, iż zarówno [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., jak i Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R., orzekając w sprawie naruszyli regulacje prawa materialnego, jak i zasady postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na mocy art. 132, 135 i 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd w oparciu o unormowanie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził, że kontestowana w skardze decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. O zwrocie kosztów Sąd orzekł na mocy art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), przy zastosowaniu art. 97 § 2 w/w przepisów wprowadzających.