II SA/Łd 16/12

Dnia 27 marca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant p.o. asystenta sędziego Nina Krzemieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 marca 2012 roku przy udziale --- sprawy ze skargi M. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji. Decyzją z dnia [...], Nr SKO. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...], Nr [...] ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, położonej w P. przy ul. A, oznaczonej nr ewidencyjnym [...], o powierzchni 0,3140 ha, spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i art. 143 ust. 2, art. 144, art. 145, art. 146 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz uchwały Rady Miejskiej w P. Nr [...], z dnia [...] w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa [...] z [...], Nr [...], poz. [...]) – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym: Powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Burmistrz P. ustalił jednorazową opłatę adiacencką w wysokości 2 261,00 zł, w związku ze wzrostem wartości nieruchomości położonej w P., oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 0,3140 ha, wskutek stworzenia warunków do podłączenia tej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej i zobowiązał współwłaścicieli tej nieruchomości – M. i M. małżonków L., S. i G. małżonków K. oraz W. K. do wniesienia powyższej opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, stosownie do wielkości ich udziałów we współwłasności. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podniósł, iż realizacja przez Gminę i Miasto P. inwestycji pod nazwą "Budowa i rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej w miejscowości P., ul. B i A" stworzyła warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej między innymi nieruchomości oznaczonej nr ewidencyjnym [...]. Wysokość opłaty została ustalona w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego M. P., określający wzrost wartości nieruchomości na skutek wybudowania w/w urządzenia o kwotę 5 652,00 zł, oraz zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej w P. Nr [...] z dnia [...] w sprawie opłaty adiacenckiej (Dz. Urz. Województwa [...] z [...], Nr [...], poz. [...]), ustanawiającą stawkę procentową tej opłaty na 40 %. Powyższa decyzja została doręczona M. L. w dniu 29 lipca 2011r. W dniu 11 sierpnia 2011r. M. L. zwrócił się do Burmistrza P. o uzupełnienie powyższej decyzji w trybie art. 111 § 1 K.p.a. – co do rozstrzygnięcia oraz co do prawa odwołania. Wnioskodawca domagał się uzupełnienia decyzji poprzez podanie dokładnej daty stworzenia warunków do przyłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, kryteriów uznania, że zostały spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej, informacji odnośnie obowiązywania planu miejscowego dla przedmiotowej nieruchomości oraz dokładnego adresu do korespondencji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Burmistrz P. postanowieniem z dnia [...], znak: [...] odmówił uzupełnienia własnej decyzji z dnia [...], jednocześnie pouczając wnioskodawcę o możliwości złożenia zażalenia na to postanowienie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Powyższe postanowienie odmawiające uzupełnienia decyzji zostało doręczone skarżącemu w dniu 19 sierpnia 2011r.. Następnie organ pierwszej instancji pismem z dnia [...], znak: [...] – które doręczone zostało adresatowi w dniu 24 sierpnia 2011r. – poinformował M. L., iż w postanowieniu z dnia [...] zawarto błędne pouczenie o możliwości zaskarżenia postanowienia o odmowie uzupełnienia decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., podczas gdy postanowienie to jest niezaskarżalne. Wobec tego organ wskazał, iż termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...], biegnie dla strony od dnia doręczenia tegoż pisma. W dniu 7 września 2011 r. M. L. złożył odwołanie od decyzji Burmistrza P. z dnia [...], w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej oraz jednocześnie zażalenie na postanowienie tegoż organu z dnia [...] odmawiające uzupełniania w/w decyzji. W odwołaniu M. L. podniósł, iż odmowa uzupełnienia decyzji uniemożliwia stronie wniesienie skutecznego odwołania do organu wyższej instancji, gdyż zaskarżona decyzja nie zawiera istotnych informacji wymienionych w piśmie z dnia 11 sierpnia 2011r.. Przede wszystkim skarżący zarzucił, iż nie uzyskał informacji, na jakie cele przeznaczona jest przedmiotowa nieruchomość i jaki jest zapis w katastrze nieruchomości. Ponadto nieruchomość objęta opłatą jest częścią gospodarstwa rolnego strony znajdującego się w P. i jest wykorzystywana na cele rolnicze i od tego gruntu gmina pobiera podatek rolny. Zdaniem skarżącego, na podstawie przepisu art. 143 ust. 1, w związku z art. 92 ust. 1 i 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przedmiotowa nieruchomość nie podlega opłacie adiacenckiej. Ponadto za konieczne i niezbędne odwołujący się uznał poddanie szczegółowej analizie procedury przetargowej przy wyłonieniu rzeczoznawcy majątkowego M. P. – autorki operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. Postanowieniem z dnia [...], znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia M. L. na postanowienie Burmistrza P. z dnia [...], znak: [...], podnosząc w jego uzasadnieniu, iż do treści zażalenia strony ustosunkuje się w decyzji wydanej po rozpatrzeniu odwołania od decyzji. Jak już zostało to powyżej powiedziane decyzją z dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. – po rozpatrzeniu odwołania M. L. od decyzji Burmistrza P. z dnia [...], Nr [...] ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości – utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W dniu 14 grudnia 2011r. skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wywiódł M. L. zaskarżając ją w całości i domagając się jej unieważnienia bądź zmiany albo uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżanej decyzji zarzucono błędy i braki w ustaleniach faktycznych mające wpływ na treść decyzji i uniemożliwiające jej wykonanie, oraz brak odniesienia się w przedmiotowej decyzji do wielu aktów prawnych mających zasadniczy wpływ na treść rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi powołując się na argumenty przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 3 par. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), (w skrócie: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Analogiczne unormowanie zawiera art. 1 par. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), który stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji pod kątem jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). W przedmiotowej sprawie doszło natomiast po stronie organu odwoławczego do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.. Przepis art. 127 § 1 K.p.a. stanowi, iż od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie to wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 K.p.a.). Powyższa regulacja doznaje modyfikacji w razie złożenia przez stronę wniosku o uzupełnienie decyzji. W przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu bądź odmowie uzupełnienia decyzji termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia tegoż postanowienia (art. 111 § 2 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości ustalenie, iż skarżący otrzymał postanowienie organu pierwszej instancji odmawiające uzupełnienia decyzji w dniu 19 sierpnia 2011r.. Mając to na uwadze, termin do wniesienia odwołania upływał w dniu 2 września 2011r.. Skoro skarżący wniósł odwołanie w dniu 7 września 2011r., to uczynił to z przekroczeniem terminu, a skutkiem tego winno być stwierdzenie organu odwoławczego uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 K.p.a.), nie zaś przystąpienie do merytorycznego rozpoznania odwołania (vide: wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995r. w sprawie sygn. akt SA/Ka 2111/95, LEX 27060). Organ odwoławczy przystępując do rozpoznania odwołania pomimo wniesienia go z przekroczeniem terminu w sposób rażący naruszył prawo, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 K.p.a. (vide chociażby: wyroki NSA z dnia 16 lutego 1998r. w sprawie sygn. akt IV SA 727/96, LEX nr 43307 oraz z dnia 30 grudnia 1998r. w sprawie sygn. akt IV SA 2294/96, LEX nr 45698) Na jeszcze jedną okoliczność należy zwrócić uwagę. Otóż terminy zastrzeżone w K.p.a. do wnoszenia środków odwoławczych mają charakter terminów ustawowych. Terminy takie nie mogą być przez organ administracji zmieniane (skracane, wydłużane). Nie istnieje też możliwość określania innych niż zastrzeżono w ustawie okoliczności powodujących rozpoczęcie lub zakończenie ich biegu. Istnieje jedynie możliwość przywrócenia uchybionego terminu (art. 58 – 59 K.p.a.). W realiach niniejszej sprawy doszło natomiast do bezkrytycznego zaakceptowania przez organ odwoławczy zupełnie dowolnego stanowiska organu pierwszej instancji ustalającego początek biegu terminu do wniesienia odwołania odmiennie niż określa to przepis art. 111 § 2 K.p.a.. Okoliczność, iż organ pierwszej instancji popełnił błąd pouczając stronę o możliwości zaskarżenia zażaleniem postanowienia wydanego w przedmiocie uzupełnienia decyzji, w żadnym razie nie uprawniała tego organu do samodzielnego określania początku biegu terminu do wniesienia odwołania, nawet jeśli w ten sposób organ zamierzał uzdrowić sytuację wywołaną błędnym pouczeniem o zaskarżeniu postanowienia wydanego w przedmiocie uzupełnienia decyzji. Reasumując należy więc wskazać, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa wywołanym przez merytoryczne rozpoznanie odwołania, pomimo wniesienia go z przekroczeniem terminu. Tym samym w sprawie zachodzi jedna z przyczyny określonych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, a to uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji. (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). j.m.