II SA/Łd 160/04

Dnia 19 kwietnia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Barbara Rymaszewska, Asesor WSA Ewa Alberciak, Protokolant asystent sędziego Arkadiusz Widawski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2005 roku sprawy ze skargi Uniwersytetu Medycznego w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wycięcie drzew bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ogrodnika Miasta z dnia [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Ł. , znak: [...] 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz Uniwersytetu Medycznego w Ł. kwotę 12.004 (dwanaście tysięcy cztery) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] (nr[...]) Prezydent Miasta Ł. nałożył na Uniwersytet Medyczny karę pieniężną w wysokości 236 874,00 zł za wycięcie bez zezwolenia 5 sztuk drzew jarząbów pospolitych. Podstawą nałożenia kary były wyniki wizji lokalnej z dnia 4 lutego 2003 roku, w trakcie której zmierzono obwody pni usuniętych jarząbów pospolitych, pomiarów dokonano na wysokości ścięcia drzew. W dniu 6 marca 2003 roku pełnomocnik Uniwersytetu Medycznego w Ł. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. odwołanie od powyższej decyzji. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uchyliło decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Prezydentowi Miasta Ł. , wskazując na niepowiadomienie w terminie stron o dacie przeprowadzonej wizji terenowej. W dniu 16 czerwca 2003 roku Prezydent Miasta Ł. wydał decyzję nr [...] w której ponownie nałożył na Uniwersytet Medyczny w Ł. karę za wycięcie drzew bez zezwolenia w wysokości 236 874,00 zł. W dniu 7 lipca 2003 roku od wskazanej powyżej decyzji pełnomocnik Uniwersytetu Medycznego ponownie złożył odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. rozpatrując wniesione odwołanie uchyliło decyzję z dnia [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy jako powód uchylenia decyzji wskazał wejście w życie z dniem 1 lipca 2003 roku nowych przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.), a mianowicie: - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 czerwca 2003 roku w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów (Dz.U. Nr 113, poz. 1074); - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 roku w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907), które zmieniły dotychczasowe przepisy wykonawcze, na podstawie których wydana była decyzja z dnia [...]. Kolejną decyzją Nr [...] z dnia [..] Prezydent Miasta Ł. wymierzył Uniwersytetowi Medycznemu w Ł. karę administracyjną w kwocie 400 355,00 zł za wycięcie 5 sztuk drzew jarząbów pospolitych, bez wymaganego zezwolenia, rosnących na terenie posesji przy ul. A 2, na której mieści się Biblioteka Główna Uniwersytetu Medycznego. Organ I instancji wymierzając karę w podanej wysokości, zastosował stawki za wycięcie drzew bez zezwolenia wynikające z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 roku w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907). Jako podstawę do naliczenia wysokości nałożonej kary Prezydent Miasta Ł. przyjął wymiary obwodów pni drzew, uzyskane w trakcie przeprowadzonej w dniu 4 lutego 2003 roku wizji lokalnej. Odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. od powyższej decyzji złożył w dniu 2 grudnia 2003 roku pełnomocnik Uniwersytetu Medycznego wnosząc o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Ł. w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty ewentualnie o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi I instancji naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 roku w sprawie jednostkowych stawek za usuwanie drzew (Dz. U. nr 99 póz. 907) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że przy wymierzaniu kary za wycięcie drzew bez zezwolenia Prezydent Miasta Ł. nie dokonał przeliczenia kary pieniężnej przez współczynnik 0,1 stosowany za usunięcie bez zezwolenia drzewa obumarłego. Pełnomocnik skarżącego podniósł, iż wycięte drzewa praktycznie znajdowały się u schyłku swojej biologicznej egzystencji, która w przypadku jarzębów pospolitych wynosi około lat 80. Skarżący wskazał, iż przed wycięciem drzew miały miejsce oberwania uschniętych konarów drzew. Owocowały i okrywały się liściem jedynie pojedyncze gałęzie. Ponadto skarżący wskazał, iż pojęcie "obumarcia rośliny" nie zostało w ustawie zdefiniowane, a klasyfikację okazów obumarłych i chorych pozostawiono uznaniu organu administracyjnego. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że wycięte drzewa były wprawdzie chore, ale żywe, a zatem ich wycięcie bez zezwolenia stanowiło naruszenie art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. z 2001 roku, Nr 99, poz. 1079 z późn. zm.). Organ II instancji wskazał, iż na władającym nieruchomością ciążył obowiązek utrzymania we właściwym stanie drzew oraz krzewów rosnących na nieruchomościach będących w ich władaniu. Natomiast za zniszczenie terenów zieleni albo drzew lub krzewów, powodowane niewłaściwym wykonywaniem robót ziemnych lub wykorzystywaniem sprzętu mechanicznego albo urządzeń technicznych oraz zastosowaniem środków chemicznych w sposób szkodliwy dla roślinności oraz za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, a także za zniszczenie spowodowane niewłaściwą pielęgnacją terenów zieleni, zadrzewień, drzew lub krzewów wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną. Organ odwoławczy wskazał w uzasadnieniu, że zastosowanie § 4 rozporządzenia rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 roku w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz.U. Nr 99, poz. 907), o co wnosił skarżący jest możliwe w przypadku wycięcia bez zezwolenia drzewa obumarłego. Obowiązek udowodnienia faktu obumarcia drzewa ciąży zaś na władającym obszarem, na terenie którego miało miejsce wycięcie drzew. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby w prowadzonym postępowaniu był podnoszony problem obumarcia usuniętych drzew, skarżący wskazywał jedynie ma zły stan ich zdrowia, powodujący zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi, a zatem nie było podstaw do zastosowania § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 roku. Od decyzji powyższej Uniwersytet Medyczny wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego zwrotu kosztów postępowania, w tym zasądzenia kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący zarzucił decyzji organu II instancji naruszenie: - art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej – w związku z art. 3 Kodeksu cywilnego polegające na naruszeniu praworządności poprzez naruszenia zasady lex retro non agit, - art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, - art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 99 póz. 1079 z późn. zm.) - oraz § 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kat (Dz. U. nr 162 póz. 1138) poprzez jego niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Uniwersytetu Medycznego w Ł. wskazał, iż organ odwoławczy naruszył zasadę lex retro non agit. Skarżący podniósł, iż pomimo wielokrotnego wskazywania na niezastosowanie przez organ I instancji art. 12 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących tych kar (Dz.U. Nr 162, poz. 1138), zarzut ten nie został merytorycznie rozpatrzony. Wskazał ponadto, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Według oceny skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wydając w dniu [...] decyzję nr [...] uchylającą poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nr [..] nie wskazało okoliczności wymagających przeprowadzenia ponownie postępowania wyjaśniającego w całości lub części, natomiast jako podstawę uchylenia decyzji I instancji wskazał zmianę przepisów wykonawczych do ustawy z dnia 16 października 1991 roku o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Skarżący wskazał ponadto na naruszenie w trakcie przeprowadzania wizji terenowej art. 47 ust. 1 ustawy - Prawo o ochronie przyrody, nakazującego mierzenie obwodów pni ściętych drzew na wysokości 130 cm, a nie w miejscu ścięcia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o oddalenie skargi wskazując na fakt ,iż skarga dotyczy konkretnie oznaczonej ostatecznej decyzji administracyjnej, podjętej w wyniku zakończenia postępowania odwoławczego, wszczętego "za każdym razem" na żądanie - odwołaniem strony. W dalszej części odpowiedzi organ II instancji podniósł, że ma on obowiązek przy wydawaniu decyzji uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji. Odnosząc się natomiast do zarzutu błędnego mierzenia obwodów pni ściętych drzew organ podniósł, że w trakcie wykonywania pomiarów drzewa były już ścięte, w związku z czym materiałem dowodowym mogły być jedynie same pnie usuniętych drzew. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz postępowania administracyjnego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy jednak rozważyć zarzut skarżącego polegający na zastosowaniu przez organ przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz poglądami komentatorów Kodeksu postępowania administracyjnego organ odwoławczy jako organ o charakterze reformacyjnym ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ I instancji (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 23.04.2001 r. IV SA 396/99, LEX nr 54143, wyrok Sądu Najwyższego z 7.05. 2002 r., III RN 59/01 - OSNP 2003/3/56). Taka zaś sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Skarżący składał bowiem kilkakrotnie odwołanie od decyzji organu I instancji, a w toku tego postępowania nastąpiła zmian przepisów wykonawczych określających wysokość kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając w dniu 14 sierpnia 2003 r. decyzję uchylającą decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] nie naruszyło przepisów administracyjnego prawa procesowego, jako że w dniu 1 lipca 2003 r. weszło w życie nowe rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907). Od decyzji tej strona nie wniosła zresztą skargi do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodka Zamiejscowego w Łodzi, a więc nie kwestionowała prawidłowości tego rozstrzygnięcia. Bezspornym jest, że w rozpoznawanej sprawie miały zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (DZ. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.). Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907) wydane zostało w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 47l ust. 4 tej ustawy i było ono poprzedzone rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 1998 r. w sprawie kar pieniężnych za naruszenie wymagań ochrony środowiska oraz rejestru decyzji dotyczących kar (Dz. U. Nr 162, poz. 1138), które na podstawie art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 100, poz. 1085 ze zm.) utraciło moc z dniem 30 lipca 2003 r. W jego miejsce w dniu 1 lipca 2003 r. weszło w życie nowe rozporządzenie z dnia 6 maja 2003 r., którego przepisy organy obu instancji niewadliwie zastosowały w rozpoznawanej sprawie. W przepisach tego rozporządzenia nie zawarto bowiem uregulowania odnoszącego się do postępowań wszczętych, a niezakończonych decyzją ostateczną, a takim przypadku mają zastosowanie przepisy nowego prawa , które weszły w życie z dniem 1 lipca 2003 r. W rozpoznawanej sprawie bezspornym był fakt usunięcia przez skarżącego drzew bez wymaganego przepisem art. 47 e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (DZ. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) zezwolenia właściwego organu. Organ I instancji uprawniony był zatem przepisem art. 47 k powołanej ustawy do wymierzenia kary pieniężnej według stawek określonych w załączniku do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. . w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907). Organy obu instancji niewadliwie uznały, że w omawianym przypadku brak było podstaw do zastosowania uregulowania prawnego przewidzianego w § 4 tego rozporządzenia, zgodnie z którym karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzewa obumarłego wymierza się stosując stawki zawarte w załączniku do rozporządzenia pomnożone przez współczynnik 0,1. W toku postępowania administracyjnego skarżący nie wykazał faktu obumarcia wyciętych drzew. Z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika natomiast, iż drzewa były chore, ale nie obumarłe, gdyż jak sam skarżący przyznaje w skardze i na co wskazują poprzednio składane do akt sprawy dokumenty, drzewa te okrywały się liśćmi i jeszcze owocowały. Osobne zagadnienie stanowi stan zagrożenia bezpieczeństwa ludzi spowodowany złym stanem zdrowotnym drzew. Taki stan, nawet gdyby miał miejsce w omawianym przypadku, nie zwalniał skarżącego od obowiązku uzyskania wymaganego zezwolenia na wycięcie drzew, a bezspornym jest, że o takie zezwolenie skarżący nie wystąpił do właściwego organu. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ administracji naruszył jednak przepisy art. 7, 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z przepisu art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu administracji publicznej zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Organ administracji publicznej obowiązany jest zatem w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy ( art. 77 § 1 Kpa ). Dowodem zaś może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy ( art. 75 § 1 zdanie pierwsze Kpa ). Zgodnie z art. 47 l ust. 1 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (DZ. U. Nr 99, poz. 1079 ze zm.) jednostkowe stawki kary za wycięcie nie mogą przekroczyć za 1 centymetr obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm, trzykrotnej stawki jednostkowej opłaty przewidzianej dla danego rodzaju lub gatunku (odmiany) drzewa. Unormowanie to powtórzone zostało w załączniku do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 6 maja 2003 r. w sprawie jednostkowych stawek kar za usuwanie drzew (Dz. U. Nr 99, poz. 907). W świetle powołanego przepisu jednostkowe stawki kary pieniężnej za wycięcie drzewa muszą być ustalane w oparciu o obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm, a nie na wysokości ścięcia. W tym zakresie jest to obowiązek ustawowy, od którego właściwy organ nie może odstąpić. Ponadto, gdy jest to konieczne, organ prowadzący postępowanie może powołać biegłego o odpowiedniej specjalności w celu oszacowania obwodu ściętego pnia drzewa na wysokości 130 cm (vide: wyrok WSA w Lublinie z dnia 25 marca 2004 r. II SA/Lu 267/2003 – Ochrona Środowiska 2004/2 str. 56 ). W rozpoznawanej sprawie organ I instancji wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w oparciu o pomiary obwodu pni drzew na wysokości ścięcia, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z powołanymi powyżej przepisami prawa i nie poczynił jakichkolwiek ustaleń co do obwodu pni drzew na wysokości 130 cm. Podniesiona przez organ okoliczność dokonania pomiarów w sytuacji, gdy pozostały tylko same pnie, w ocenie Sądu nie uniemożliwia ustalenia ich obwodu na wymaganej wysokości 130 cm. Ustaleniu temu, warunkującemu prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, w przypadku braku innych dowodów winna służyć opinia biegłego (np. dendrologa, botanika, z zakresu ochrony środowiska ). Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie poniesionych przez skarżącego kosztów postępowania orzeczono zgodnie z art. 200, 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).