II SA/Łd 160/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Czesława Nowak-Kolczyńska, Protokolant referent stażysta Marta Aftowicz-Korlińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 roku sprawy ze skargi Gminy i Miasta P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę. - Decyzją z dnia [...] Starosta Powiatu P. orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości zabudowanej, oznaczonej w ewidencji gruntów numerem [...] o powierzchni 409 m² położonej w P. przy ul. A 1, nabytej aktem notarialnym Rep. A. Nr [...] z dnia [...] od W. i I. małżonków Ł.. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa działka nie została wywłaszczona, a nabyta w drodze umowy sprzedaży, na wniosek małżonków Ł., czego dowodzi oświadczenie złożone przez R. S. M. - ówczesnego Przewodniczącego Prezydium Miejskiej Rady Narodowej, reprezentującego Skarb Państwa przy czynności prawnej objętej wskazanym aktem notarialnym. Organ argumentował, że pierwotnym zamiarem Skarbu Państwa było nabycie tylko części nieruchomości o powierzchni około 100 m² z przeznaczeniem na złagodzenie łuku skrzyżowania ulic i w tym też celu został przeprowadzony podział geodezyjny działki. Po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez następców prawnych małżonków Ł., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie Starosty P. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy powołał się na treść art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) stwierdzając, iż powyższe unormowania wskazują na dwa kryteria oceny przesłanki zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia. Pierwsze opiera się na fakcie bezskutecznego upływu czasu, w jakim powinny być podjęte prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia, ustalając ten okres na 7 lat. Drugie kryterium odnosi się do utraty mocy obowiązującej decyzji o lokalizacji inwestycji lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z równoczesnym brakiem działań faktycznych, polegających na niezrealizowaniu celu wywłaszczenia. Oba te kryteria opierają się na założeniu wygaśnięcia celu wywłaszczenia. Dalej organ argumentował, że w przedmiotowej sprawie przejęcie nieruchomości W. i I. małżonków Ł. na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18 z 1961 r., poz. 94 ze zm.) w oparciu o akt notarialny Rep. A Nr [...] z dnia [...] Zdaniem organu odwoławczego oznacza to, że nieruchomość została wywłaszczona, wobec czego, zgodnie z art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.) przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Organ II instancji podniósł też, że w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia wynikał z aktu notarialnego z dnia [...], który odwoływał się do uchwały Nr 105/121/73 z dnia [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. i określał, że przedmiotową nieruchomość (działka nr [...] i [...]) przeznaczono pod przebudowę skrzyżowania ulic w P.. Zaplanowana inwestycja została opisana w decyzji Nr [...] z dnia [...] Prezydium Powiatowej Rady Narodowej Wydziału Gospodarki Komunalnej, Przestrzennej, Ochrony Środowiska i Komunikacji, zatwierdzającej lokalizację inwestycji pod nazwą: przebudowa łuku w ciągu drogi państwowej klasy IV P. - W. (obecnie droga krajowa Nr 42). Jednakże brak załączników graficznych do powyższej decyzji uniemożliwiał organowi odwoławczemu jednoznaczne określenie celu wywłaszczenia, co jest konieczne do późniejszego zbadania, czy powyższy cel został zrealizowany. Zdaniem Wojewody, argumentacja organu I instancji, iż podziału oraz zakupu nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr [...] o powierzchni 409 m², dokonano jedynie na wniosek zbywców nie ma w przedmiotowej sprawie decydującego znaczenia. Fundamentalne znaczenie ma fakt, czy w stosunku do przedmiotowej działki zachodzą przesłanki wymienione w art. 137 ust. l ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Organ II instancji stanął na stanowisku, że powyższy przepis ma również zastosowanie do spornej działki nr [...], nawet jeżeli okazałoby się, że została ona wykupiona na żądanie właścicieli. Zgodnie bowiem z art. 136 ust.4 i art. 113 ust.3 tejże ustawy przepisy dotyczące zwrotu stosuje się także do nieruchomości, które zostały nabyte na żądanie właściciela, jako działki nie nadające się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Reasumując, organ odwoławczy stwierdził, iż wydając swoje rozstrzygnięcie Starosta P. nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego sprawy, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7, 77 i 80 k.p.a., a nadto przepis art. 107 § 3 k.p.a. Skargę na powyższą decyzję Wojewody [...] wniosła Gmina i Miasto P. domagając się uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2004 r. w sprawie II SA/Łd 1552/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] , wskazując na naruszenie przez organ odwoławczy art. 80 k.p.a., poprzez nienależytą ocenę materiału dowodowego; art. 138 § 2 k.p.a. uznając, że nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania dowodowego w przeważającej części uzasadniająca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd podkreślił nadto, iż wyjaśnienia w sprawie wymagają jedynie okoliczności związane z przesłanką zbędnością nieruchomości do realizacji celu jej nabycia. W dniu [...] Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., ponownie uchylił decyzję Starosty Powiatu P. i przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ II instancji raz jeszcze odwołał się w uzasadnieniu do przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. nr 46, poz. 543 ze zm.) – art. 136 ust. 3, art. 137 ust. 1 i art. 113 oraz do art. 137 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 149) wskazując, iż warunkiem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu wywłaszczenia. Organ po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, iż sporna nieruchomość winna zostać zwrócona wnioskodawcom, w aktach sprawy brak jest bowiem jakiejkolwiek wzmianki sugerującej, że wykupienie całej zabudowanej działki nastąpiło na wniosek małżonków Ł.. Nie ma też podstaw do przyjęcia, iż w sprawie nabycia spornej nieruchomości było prowadzone postępowanie w trybie art. 5 ust. 3 obowiązującej wówczas ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 18/1961), zgodnie z którym wywłaszczenie na żądanie właściciela powinno objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała część, która nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe. W ocenie Wojewody [...] organ I instancji naruszył art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. dając wiarę oświadczeniu R. M. i odrzucając argumenty wnioskodawców. Organ odwoławczy zaznaczył, iż jego zdaniem, działka nr [...] nie została wykorzystana zgodnie z celem jej nabycia wobec czego, w tym zakresie sprawa jest przygotowana do rozstrzygnięcia decyzją administracyjną. Wojewoda podniósł też, iż decyzja o zwrocie winna nadto zawierać rozliczenie między obecnym właścicielem a osobą, na rzecz której następuje zwrot. Wydanie w tym przedmiocie orzeczenia przez organ odwoławczy naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego Na opisaną decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi złożyła Gmina i Miasto P., zarzucając naruszenie art. 113 ust. 3, art. 136 ust. 3, art. 137 w związku z art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, art. 5 i art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 7, art. 8, art. 11, art. 12, art. 77, art. 80 i art. 138 § 2 k.p.a., a nadto art. 170 ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 200 2 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wnosząc o jej uchylenie. Uzasadniając podniesione zarzuty strona skarżąca podała, iż zaskarżona decyzja zawiera niedopuszczalne wskazanie organowi I instancji sposobu załatwienia sprawy. Ponadto, w ocenie wnoszącego skargę, Wojewoda, wydając ponownie decyzję kasacyjną, nie zastosował się do wytycznych sformułowanych w uzasadnieniu wyroku Sądu, wskazującego na brak postaw do uchylenia decyzji Starosty i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Gmina zwróciła też uwagę na wadliwie przeprowadzoną ocenę dowodów i pominięcie oświadczenia złożonego przez R. M.. W odpowiedzi na skargę organ II instancji powołał argumenty tożsame z tymi przytoczonymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 listopada 2006 r. uczestnik postępowania Z. Ł., wnosząc o oddalenie skargi wskazał, iż z treści znajdującego się w aktach administracyjnych organu II instancji pisma Urzędu Miejskiego w P. z dnia 6 lutego 1974 r. (k. 38) wynika, iż do wywłaszczenia spornej nieruchomości doszło z inicjatywy Skarbu Państwa, a nie małżonków Ł.. Oświadczył nadto, iż budynek podlegający wyburzeniu w związku z realizacją celu wywłaszczenia stał częściowo i na działce nr [...], i na działce nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia [...] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż zakres kognicji sądu ograniczony został jedynie do badania legalności zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodności z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu. Dokonując oceny zarzutów podniesionych w skardze stwierdzić należy, iż nie są one zasadne. Zarzut skargi, iż w zaskarżonej decyzji organ odwoławczy w sposób jednoznaczny wskazał organowi I instancji sposób załatwienia sprawy jest o tyle chybiony, iż w uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił jedynie motywy swojego orzeczenia, nie narzucał natomiast sposobu rozstrzygania sprawy przez organ I instancji. Ponadto podstawową przesłanką wydania decyzji kasacyjnej jest stan prawny obowiązujący w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uniemożliwia on organowi odwoławczemu orzekanie merytoryczne ze względu na konieczność jednoczesnego rozstrzygnięcia o zwrocie odszkodowania, którego ustalenie przekazane zostało do kompetencji starosty, zgodnie z art. 142 ustawy o gospodarce gruntami. Wojewoda nie mógł zatem zastosować art. 138 § 1 pkt 12 k.p.a. i orzec co do istoty sprawy, stąd też jedynie uchylił decyzję organu stopnia podstawowego, przekazując mu sprawę do ponownego rozstrzygnięcia. Za chybiony uznać także należy zarzut niezastosowanie się organu II instancji do wytycznych zawartych w wyroku WSA z dnia 16 listopada 2004 r. Sąd w uzasadnieniu wskazał na dwa uchybienia popełnione przez Wojewodę przy rozpoznawaniu sprawy: 1. naruszenie art. 80 k.p.a., z uwagi na brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego i 2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a., bowiem, wobec kompletnego materiału dowodowego, nie zachodziła potrzeba prowadzenia postępowania dowodowego w przeważającej części uzasadniająca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sąd zaznaczył, iż wyjaśnienia w sprawie wymagają jedynie okoliczności związane z przesłanką zbędnością nieruchomości do realizacji celu jej nabycia. Sąd więc stwierdził, iż w tej sytuacji organ mógł, uznając za zasadny zwrot nieruchomości, uchylić decyzję Starosty i orzec o jej zwrocie. Uzasadnienie wyroku, wbrew twierdzeniom strony skarżącej, nie zawiera zakazu wydania ponownie decyzji kasacyjnej. Organ, stosując się do zaleceń Sądu miał raz jeszcze przeanalizować zebrane w toku postępowania dowody i zbadać, czy przedmiotowa nieruchomość stała się zbędna do realizacji celu wywłaszczenia. Zaznaczyć przy tym należy, iż Sąd uzasadniając swoje orzeczenia jest władny wskazać organowi uchybienia popełnione przy rozpoznawaniu sprawy oraz czynności, jakie organ winien podjąć, by nieprawidłowości te skorygować. Sąd nie może natomiast wskazywać w sposób kategoryczny i wiążący sposobu załatwienia sprawy, wyręczając w ten sposób organ administracji. Natomiast, jak wskazano wyżej, treść art. 142 ustawy jest przyczyną, dla której organ odwoławczy nie był władny pomimo takich wytycznych wydać rozstrzygnięcia merytorycznego. Skarga zarzuca także wadliwą ocenę dowodów. I tego zarzutu sąd nie podziela. Zasadniczy problem w przedmiotowej sprawie sprowadza się do odmiennej oceny dowodów, która w opinii Wojewody [...] przemawia za zasadnością wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, z kolei w ocenie Starosty Powiatu P. . Organ stopnia podstawowego opiera swoje stanowisko głównie na treści aktu notarialnego, oświadczeniu R. S. M. oraz fakcie podziału geodezyjnego nieruchomości. Zasadnie organ odwoławczy podnosi, iż z § 4 aktu notarialnego z dnia [...] wynikało, iż cała nieruchomość małżonków Ł. o powierzchni 519 m² została nabyta w całości przez Skarb Państwa w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18). Powyższe implikowało konieczność stosowania w niniejszej sprawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, zgodnie z art. 216 ustawy. Dowodem wspierającym stanowisko Wojewody [...] jest pismo Urzędu Miejskiego w P. z dnia 2 lutego 1974 r. (k. 38 akt administracyjnych organu II instancji), w którym wyraźnie wskazano, iż nabycie przedmiotowych nieruchomości nastąpiło nie na wniosek byłych właścicieli, a z inicjatywy Prezydium PRN w P.. Nie można uznać za przekonujący argumentu strony skarżącej, iż notariusze przy czynności sprzedaży dokonywanej w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości używali innego wzoru aktu notarialnego, niż zastosowany w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić należy, iż o kwalifikacji czynności prawnej nie decyduje nazwa czynności, lecz jej treść. Użyty rodzaj formularza ma znaczenie trzeciorzędne. Wzory aktów notarialnych nie mają charakteru normatywnego. Sposób ich redagowania pozostawiony jest swobodnej decyzji notariusza. Z tego też powodu podnoszony przez organ I instancji argument zastosowania przez notariusza innego wzoru aktu notarialnego nie jest skuteczny, zwłaszcza wobec kategorycznej treści aktu. Odnosząc się do oceny dowodu w postaci pisemnego oświadczenia R. S. M. (k. 84 akt administracyjnych organu I instancji), organ odwoławczy zasadnie odmówił mu wiary, choć nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie w sposób wyczerpujący. Podkreślić należy, iż w sytuacji kwestionowania przez strony treści oświadczenia, które ma formę dokumentu prywatnego, organ winien rozważyć przeprowadzenie rozprawy i dowodu z zeznań świadka – autora oświadczenia, w obecności stron, aby umożliwić im czynny udział w postępowaniu, zadawanie pytań świadkowi. Oświadczenie znajdujące się na k. 84 akt administracyjnych nie odpowiada ustawowym warunkom. Przede wszystkim, nie wskazuje, kto uprzedzał składającego je o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, nie określa w obecności kogo oświadczenie zostało złożone. Brak też jednoznacznego wskazania daty złożenia oświadczenia. Jest ono zatem dokumentem prywatnym, poświadczeniem jedynie, że podpisana na nim osoba złożyła oświadczenie tej treści. Aby uznać za wiarygodny dowód w postaci oświadczenia o treści takiej, jak ta znajdująca się w aktach administracyjnych spełnione muszą zostać wymagania proceduralne. Art. 67 § 1 k.p.a. stanowi, iż z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla sprawy, organ administracji publicznej sporządza zwięzły protokół. Protokół, w myśl art. 67 § 2 k.p.a. sporządza się w szczególności w razie przesłuchania świadka. Wymogi co do treści protokołu precyzują art. 68 –71 k.p.a., natomiast przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka art. 82 – 88 k.p.a. Powyższe uchybienia przesądzają o zasadności zakwestionowania mocy dowodowej oświadczenia. Zasadnie organ odwoławczy przyjął również, iż fakt przeprowadzenia podziału geodezyjnego działki nie może mieć decydującego znaczenia w sprawie, zwłaszcza w świetle wskazanych powyżej okoliczności uzasadniających odmienną ocenę faktycznoprawną niż to uczynił organ I instancji. W oparciu o istniejący materiał dowodowy, organ odwoławczy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego przyjmując, iż podstawą zwrotu wnioskodawcom działki nr [...] winny być art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji. Strony nie kwestionują faktu, iż działka nr [...] nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia, podważają jedynie sposób nabycia nieruchomości przez Skarb Państwa. Zgromadzone dowody świadczą, iż zasadny jest wniosek organu II instancji, że zarówno działka nr [...], jak i działka nr [...] zostały nabyte w trybie wywłaszczenia w celu przebudowy łuku ulic. Niewykorzystanie jednej z działek na wskazany cel świadczy o jej zbędności. Z uwagi na fakt, iż art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami warunkuje zwrot nieruchomości przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę od zwrotu odszkodowania, a kompetencję w zakresie ustalenia jego wysokości przepisy ustawy pozostawiły staroście (art. 142 ustawy o gospodarce nieruchomościami), Wojewoda nie miał prawnej możliwości uchylenia decyzji Starosty i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, jak bowiem zasadnie zaznaczył, takie orzeczenie pozbawiałoby stronę jednej instancji. Katalog rozstrzygnięć drugoinstancyjnych zawiera art. 138 k.p.a. Organ ma do wyboru trzy orzeczenia kasacyjne: 1. uchylenie zaskarżonego aktu w całości lub części i wydanie orzeczenia co do istoty; 2. uchylenie aktu i umorzenie postępowania albo 3. uchylenie aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie nie wpisuje się w żadne z wymienionych rozstrzygnięć niemniej, skoro organ nie mógł orzekać o odszkodowaniu za zwrot nieruchomości, a nie istniały podstawy do umorzenia postępowania, jedynym dopuszczalnym rozstrzygnięciem pozostało uchylnie decyzji Starosty P. i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Jeżeli jednak, w ponownie toczącym się postępowaniu, organ I instancji zdobędzie nowe dowody pozwalające na przyjęcie odmiennej oceny prawnej, niż ta jaką przyjął Wojewoda [...], w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony na obecnym etapie postępowania, będzie uprawniony do wydania decyzji zgodnej z własną oceną. Zaznaczyć bowiem należy, iż pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej organu odwoławczego nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy Mając powyższe na uwadze, Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, wobec czego na podstawie art. 151 p.p.s.a. została ona oddalona.