II SA/Łd 1601/01

Dnia 29 marca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: del. Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Rosińska p.o. Sędziego WSA Renata Kubot - Szustowska Protokolant : Arkadiusz Widawski po rozpoznaniu w dniu 15 marca 2004 roku na rozprawie przy udziale - sprawy ze skargi CENTRUM HANDLOWEGO A na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz Centrum Handlowego A Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w W. kwotę złotych 250 (dwieście pięćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]), po rozpatrzeniu odwołania pełnomocnika K. K. i A. D. od decyzji Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) odmawiającej wznowienia postępowania, uchylił w całości powyższą decyzję i orzekł o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], Nr [...]. W dniu 19 marca 2001 r. pełnomocnik K. K. i A. D. złożył wniosek o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] o pozwoleniu na budowę na obszarze nieruchomości położonej w Ł. przy ul. A 76/78/80 o pow. 13.588 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym nr [...] jako działka nr 106, a na planie geodezyjnym nr [...] jako część działek nr 106/2, 106/3 i 106/4 z uwagi na to, że strona w postaci następców prawnych poprzedniego właściciela tej nieruchomości – E. G. z braku własnej winy nie brała udziału w tym postępowaniu. W stosunku do tej nieruchomości toczy się postępowanie przed Wojewodą [...] o jej zwrot w trybie art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z orzecznictwem, w takim stanie faktycznym poprzedni właściciel nieruchomości jest stroną postępowania administracyjnego we wszystkich sprawach dotyczących tej nieruchomości po złożeniu wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.). Postępowanie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zostało wszczęte w dniu 17 maja 1991 r. Organ wydający pozwolenie na budowę został o tym powiadomiony, wobec czego K. K. i A. D. wraz z ich ówczesnym pełnomocnikiem winni być powiadamiani o postępowaniu toczącym się w stosunku do tej nieruchomości na prawach strony. Natomiast do dnia złożenia niniejszego wniosku organ administracji architektoniczno - budowlanej nie powiadomił następców prawnych ani ich pełnomocnika o wszczęciu postępowania, jak również nie zostali oni dopuszczeni do udziału w nim. Naruszona została, więc zasada czynnego udziału stron w postępowaniu, co stanowi podstawę wznowienia na mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania, gdyż podane przez wnioskodawców okoliczności i argumenty dotyczą sprawy zwrotu nieruchomości, pozostają bez związku ze sprawami rozstrzygniętymi decyzją o pozwoleniu na budowę. Osoby te nie są właścicielami nieruchomości, ani nie były nimi w dacie wydania decyzji. Określone uprawnienia w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługują właścicielom nieruchomości. W związku z tym brak jest podstaw prawnych do wznowienia postępowania. W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik K. K. i A. D. zarzucił jej naruszenie regulacji procedury administracyjnej polegające na odmówieniu wnioskodawcom praw strony, zaniechaniu zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, zaniechaniu należytego i wyczerpującego poinformowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy oraz niezapewnieniu czynnego udziału stron w postępowaniu. Wnioskodawcy poprzez stosowne dokumenty udowodnili swoją legitymację osobową do bycia stroną w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę oraz wykazali swój interes prawny. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i wznowił postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę wydanego dla Centrum Handlowego A sp. z o. o. z siedzibą w W. obejmującego budowę budynku handlowo - usługowego, linii kablowej SN, układu drogowego wewnątrz posesji oraz wjazdów na teren posesji na nieruchomości położonej w Ł. przy al. B / A / C zakończonego ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...] W uzasadnieniu organ podał, iż zasadny jest argument wnioskodawców dotyczący tego, że są oni stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę od dnia wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, czyli od 17 maja 1991 r. Wobec czego spełnione zastały przesłanki do wznowienia przez organ I instancji postępowania na mocy unormowania art. 145 § 1 w zw. z art. 150 § 1 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewody [...] złożył pełnomocnik Centrum Handlowego A sp. z o. o. z siedzibą w W.. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż K. K. i A. D. są stronami w sprawie. Brak interesu prawnego wnioskodawców jest oczywisty, wobec czego postępowanie powinno być umorzone. Osoby te będą mogły w przyszłości, teoretycznie ubiegać się o odszkodowanie od Skarbu Państwa, bowiem nieruchomość ta przeszła w ręce osób trzecich w sposób nieodwracalny i jej zwrot na obecnym etapie jest niemożliwy. Ponadto udział wnioskodawców w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie wpłynąłby na jego wynik, gdyż organ nie miałby podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia tylko dlatego, że w stosunku do nieruchomości będącej w wieczystym użytkowaniu inwestora toczy się postępowanie o jej zwrot. W szczególności w sytuacji, gdy organ umorzył postępowanie o zwrot nieruchomości z powodu braku legitymacji materialnoprawnej wnioskodawców. Strona skarżąca kwestionuje następstwo prawne wnioskodawców, a również prawo własności przysługujące E. G.. Organ nie przeprowadził, bowiem żadnego postępowania dowodowego w zakresie ustalenia spadkobierców byłego właściciela. Nawet w razie założenia takiego następstwa, nie można przyjąć, aby osoby te miały interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę obecnemu właścicielowi nieruchomości. Przede wszystkim jednak Wojewoda [...] nie był właściwy do rozpoznania sprawy, gdyż organem wyższego stopnia w odniesieniu do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie wskazując, iż postanowienie o wznowieniu wszczyna jedynie postępowanie i organ nie jest władny tak dalece, aby dokonać merytorycznej oceny wznowionego postępowania, by przesądzić o treści wydanej decyzji. Ponadto teza o niewłaściwości organu odwoławczego jest niezasadna. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z regulacją art. 97 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów o kosztach sądowych. Stosownie do postanowień art. 1 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem legalności, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej ( art. 1 § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270). W przedmiotowej sprawie, zdaniem składu orzekającego, kluczowym zagadnieniem dla rozstrzygnięcia sprawy jest kwestia ustalenia czy następcy prawni właściciela nieruchomości, którzy wystąpili z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości są stroną w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z regulacją ogólną, stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (art. 28 kpa). Interes prawny w sferze prawa administracyjnego oznacza przede wszystkim, że istnieje norma materialno - prawna, która kształtuje sytuację prawną jednostki w zakresie ustalonym przez jej treść. W związku z tym określonemu podmiotowi przysługuje prawo do takiego ukształtowania swojej sytuacji, która byłaby zgodna z treścią danej normy materialno - prawnej. Pojęcie interesu prawnego może być rozumiane jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Interes ten musi być osobisty, własny, indywidualny i konkretny, dający się obiektywnie stwierdzić, oraz aktualny, a nie ewentualny. Zgodnie z unormowaniem art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich obejmuje w szczególności: zapewnienie dostępu do drogi publicznej, ochronę przed pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne, promieniowanie oraz ochronę przed zanieczyszczeniem powietrza, wody lub gleby. Przepis ten zawiera więc szereg norm materialno - prawnych uzasadniających uznanie danego podmiotu za stronę w postępowaniu administracyjnym. Wyliczenie to nie ma charakteru wyczerpującego, gdyż zawiera sformułowanie "w szczególności". W kontekście wyżej przedstawionych rozważań, stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialno - prawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Oprócz powołanej regulacji art. 5 Prawa budowlanego musi ono wynikać z tytułu prawnego tych osób do nieruchomości. Musi to być tytuł rzeczywisty, a nie wyłącznie hipotetyczny, którego uzyskanie jest przyszłe i niepewne. Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Praktyczne znaczenie tej instytucji sprowadza się do przywrócenia stosunków własnościowych do stanu sprzed wywłaszczenia zbędnej nieruchomości. W momencie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osoba wnioskodawcy jeszcze nie legitymuje się tytułem prawnym do gruntu. Natomiast interes prawny strony postępowania na mocy art. 5 prawa budowlanego musi być aktualny, rzeczywisty, a nie ewentualny i przyszły. W dacie złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości osoba wnioskodawcy nie legitymuje się jeszcze takim interesem. Może ona uzyskać tytuł własności do nieruchomości, ale to nastąpi dopiero w przyszłości. Na wstępnym etapie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie da się przewidzieć jego końcowego rozstrzygnięcia. Reasumując, Sąd w rozpoznawanej sprawie, stanął na stanowisku, iż w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę, przymiot strony nie przysługuje osobie, która wystąpiła z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Również wystąpienie z wnioskiem o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie uzasadnia przyjęcia, iż osoba ma interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania pozwolenia na budowę (por. wyrok NSA z dnia 20 maja 1998r., IV SA 1124/96, Lex Nr 43274; wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r., IV SA 339/95, ONSA 1996/3/136). W świetle rozważań Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż organ administracji nie ma podstaw do wydania decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę tylko z tego powodu, że w stosunku do nieruchomości toczy się postępowanie o jej zwrot na podstawie art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), co więcej nie ma również podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego z tej przyczyny (wyrok NSA z dnia 2 sierpnia 1995 r.). Nie zrealizowane roszczenia do nieruchomości nie dają podmiotowi dochodzącemu ich zaspokojenia przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 1998 r., IV SA 2214/97, Lex Nr 43718). W przedmiotowej sprawie, Prezydent Miasta Ł. decyzją z dnia [...] odmówił wznowienia postępowania, gdyż uznał iż wnioskodawcom, czyli następcom prawnym wywłaszczonego właściciela nie przysługuje w sprawie pozwolenia na budowę przymiot strony. Wojewoda [...] po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego decyzją z dnia [...] uchylił powyższe rozstrzygnięcie i wznowił postępowanie. W uzasadnieniu podał, iż K. K. i A. D. są stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę od dnia wszczęcia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił, iż stosownie do wyroku NSA z dnia 6 maja 1994 r., SA/Kr 1740/93 (Wokanda 1994, Nr 11), od chwili złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jej poprzedni właściciel staje się stroną we wszystkich postępowaniach dotyczących tej nieruchomości. Wobec czego wnioskodawcy winni być, zdaniem Wojewody [...], od daty wszczęcia postępowania o zwrot nieruchomości powiadamiani o toczących się postępowaniach mogących mieć związek z przedmiotową nieruchomością. A ponieważ realizacja przedmiotowej inwestycji dotyczy ich interesu prawnego, z tej racji wnioskodawcom przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy stwierdził, iż organ I instancji na skutek nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania administracyjnego, wydał decyzję naruszającą przepisy procedury administracyjnej. Zdaniem składu orzekającego, stanowisko Wojewody [...] w niniejszej sprawie jest błędne. Sąd równocześnie nie podziela poglądu przedstawionego w uzasadnieniu powołanego przez organ wyroku z dnia 6 maja 1994 r. Konkludując, nie zrealizowane roszczenia do nieruchomości nie dają K. K. i A. D., jako osobom dochodzącym zaspokojenia roszczenia o zwrot nieruchomości, przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Również błędne jest, zdaniem Sądu, orzeczenie przez organ odwoławczy o wznowieniu postępowania, gdyż zgodnie z art. 150 § 1 kpa, organem właściwym w sprawie wznowienia jest organ, który wydał decyzję w ostatniej instancji. Uzasadnione jest to tym, że postępowanie w sprawie wznowienia nie ma wyłącznie charakteru weryfikacyjnego, ale również jest postępowaniem, w którym następuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Dewolucja kompetencji na organ wyższego stopnia następuje tylko w razie, gdy przyczyną wznowienia jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję ostateczną (art. 150 § 2 kpa). Będzie to miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania. Jednakże zasadą jest właściwość organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie wykazania związku między działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 kpa) i w razie gdy ustali, iż w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 kpa) - organu wyższego stopnia (art. 150 § 2 kpa). Wynika z tego, iż na pewno nie może to nastąpić w takiej formie jak w przedmiotowej sprawie, gdy organ, który wydał ostateczną decyzję stwierdził, iż nie ma podstaw do wznowienia, a organ wyższego stopnia, w trakcie postępowania odwoławczego uznał, że istnieją takie podstawy, uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wznowieniu zamiast organu wydającego ostateczną decyzję. Ustosunkowując się do argumentów podniesionych w skardze należy wyjaśnić, iż poza zakresem zainteresowania Sądu pozostała kwestia następstwa prawnego K. K. i A. D. po byłym właścicielu nieruchomości, a w szczególności fakt spadkobrania po E. G., gdyż zagadnienia tego nie obejmuje kognicja sądów administracyjnych. W tej sytuacji, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 55 ust. 1 i 59 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), art. 98 i 99 kpc w związku z § 18 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.), przy zastosowaniu regulacji art. 97 § 2 przepisów wprowadzających.