II SA/Łd 1610/03

Dnia 30 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Asesor WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. S. na decyzję [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] znak [...] 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz A. S. kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania; 3. przyznaje adwokat B. P. - Kancelaria Adwokacka w Ł., ul. A 3 - z funduszu Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wynagrodzenie w kwocie 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu; 4. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. II SA/Łd 1610/03 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] znak [...] wydaną na podstawie art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 89 poz. 414 z późn. zm.) oraz art. 104 k.p.a., Starosta [...] udzielił W. i J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku gospodarczego adaptowanego na budynek mieszkalny o powierzchni zabudowy 64,93 m2, powierzchni użytkowej 52,40 m2, kubaturze 201,13 m3 zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w B. przy ul. A 1. Postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny przy ul. A 1 w B. toczy się od 1994r., kiedy to A. S. złożyła pismo zawierające zastrzeżenia dotyczące samowolnej budowy budynku gospodarczego i zmiany sposobu jego użytkowania na budynek gospodarczy. Po wielu decyzjach, wydawanych w sprawie doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem, po zwieszeniu postępowania w związku z licznymi skargami, składanymi przez A. S., organ podjął postępowanie w sprawie z dniem 9.06.2000r. W obrocie prawnym nadal pozostało postanowienie Urzędu Rejonowego w S., Oddział Zamiejscowy w B., znak [...] z dnia [..] zobowiązujące inwestora do sporządzenia inwentaryzacji powykonawczej budynku gospodarczego adaptowanego na budynek mieszkalny z opinią osoby uprawnionej o zdatności budynku do użytku, stwierdzeniem, że obiekt został wykonany zgodnie ze sztuką budowlaną, nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia i nadaje się do zasiedlenia. Inwestorzy po otrzymaniu tego postanowienia złożyli dokumentację techniczną wraz z wnioskiem o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania budynku. W 2003r. ponownie złożyli dokumentację. Organ stwierdził, że inwestor przedłożył wymagane dokumenty. W odwołaniu od powyższej decyzji, A. S., właścicielka sąsiedniej nieruchomości, wniosła o jej uchylenie i nałożenie na inwestorów nakazu rozbiórki przedmiotowej nieruchomości. W ocenie odwołującej się wydana decyzja jest błędna, sprzeczna z przepisami prawa budowlanego i postępowania administracyjnego oraz normami ochrony środowiska, warunkami technicznymi i lokalizacji, a także narusza jej interes prawny. A. S. podkreśliła, że inwestycja jest typową samowolą budowlana, wobec której powinna zostać orzeczona sankcja przewidziana w przepisie art. 48 Prawa budowlanego. Zdaniem odwołującej się, organy nadzoru budowlanego i organy architektoniczno – budowlane działają na korzyść inwestora całkowicie pomijając jej interes prawny i faktyczny w sprawie, czego dowodem jest nieuwzględnianie jej podczas wizji i oględzin przedmiotowego obiektu. A. S. wskazała na szereg uchybień w prowadzonym postępowaniu, w szczególności polegających na nieistnieniu decyzji dotyczących spornego budynku: udzielającej pozwolenia na budowę, rozbudowę oraz zmianę sposobu użytkowania. Odwołująca się podkreśliła, że ścieki z terenu nieruchomości J. W. spływają na teren jej nieruchomości powodując szkody w jej mieniu – podobne efekty wywołują kominy dobudowane do domu inwestora, które wywierają negatywny wpływ na płody rolne odwołującej się. Brak jest ponadto dowodów uzasadniających opinie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., decyzją z dnia [....] Nr [....] wydaną na podstawie przepisów art. 138 § l pkt 2 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) i art. 42 ust. l i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229), uchylił zaskarżoną decyzje w całości oraz na podstawie art. 42 ust. l i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38, poz. 229) w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126) udzielił W. i J. W. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 64,93 m2, powierzchni użytkowej 52,4 m2, kubaturze 201,13 m3 na działce przy ul. A 1 w B. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że postanowieniem Kierownika Urzędu Rejonowego w S. – Oddział Zamiejscowy w B. z dnia [....] zobowiązano W. i J. W. do przedłożenia dokumentacji powykonawczej budynku użytkowanego dotychczas jako gospodarczy, zlokalizowanego w B. przy ul. A l, nr ewid. [..], usytuowanego przy granicy działki stanowiącej własność A. S. , wraz z opinią osoby uprawnionej o zdatności budynku do użytku Ponadto organ II instancji wskazał, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w S. – Oddział Zamiejscowy w B. z dnia [...] znak: [...] nakazano J. W. rozbiórkę przewodu kominowego dymowego na murowanym budynku gospodarczym. W wyniku rozpatrzenia odwołań J. W. i A. S., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał decyzję organu I instancji w mocy – wskutek wszczęcia postępowania egzekucyjnego J. W. wykonał rozbiórkę komina. Jak wskazał [..] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. , po oddaleniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wszystkich skarg A. S. na rozstrzygnięcia podjęte w sprawie przez organy nadzoru budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [..] postanowieniem z dnia [...] Nr [...] podjął zawieszone postępowanie w sprawie budynku mieszkalnego (wcześniej użytkowanego jako gospodarczy), a po przejęciu sprawy wskutek zmian organizacyjnych związanych z utworzeniem nowego powiatu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. dokonał oceny dokumentacji przedłożonej przez J. W. w ramach wykonania wciąż obowiązującego postanowienia Kierownika Urzędu Rejonowego w S. – Oddział Zamiejscowy w B. z dnia [...] i uznał, że zachodzi konieczność wykonania komina, aby budynek mógł być użytkowany jako mieszkalny. Organ odwoławczy podał, że wobec dokonanych ustaleń, organ nadzoru budowlanego I instancji, decyzją nr [...] z dnia [...] znak: [...] wydaną na podstawie art. 40 Prawa budowlanego, nakazał W. i J. W. wymurowanie komina dymowego lub zamontowanie metalowego komina dymowego na budynku mieszkalnym, dokonanie odbioru technicznego przewodów dymowych i wentylacyjnych, przedłożenie protokołu w/w odbioru w terminie do dnia l listopada 2002 r. - w wyniku rozpatrzenia odwołania A. S. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. utrzymał decyzję organu I instancji w mocy, a następnie A. S. zaskarżyła decyzję organu II instancji do Naczelnego Sadu Administracyjnego (sygn. akt II SA/Łd 654/03). Organ odwoławczy wskazał, że inwestor w terminie wykonał wszystkie nakazane roboty, w związku z czym przekazano akta sprawy do Starostwa Powiatowego w B., celem wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego. Odnosząc się do zarzutów A. S., wskazał, że zgodnie z przepisem art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, do budowy wykonanej bez spełnienia wymagań określonych przepisami prawa budowlanego, zakończonej przed wejściem życie niniejszej ustawy nie stosuje się bezwzględnego nakazu rozbiórki przewidzianego w przepisie art. 48 niniejszej ustawy, a skutki tego rodzaju samowoli należy likwidować przy zastosowaniu art. 37 bądź art. 40 i 42 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane. Organ odwoławczy podkreślił, że biorąc pod uwagę, że poprzednia decyzja w sprawie przedmiotowego budynku została wydana na podstawie przepisu art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. jej konsekwencją musi być udzielenie pozwolenia na użytkowanie na podstawie przepisu art. 42 ustawy Prawo Budowlane z 1974 r., a nie art. 55 Prawa budowlanego z 1994 r. W ocenie organu II instancji, przepis art. 55 Prawa budowlanego z 1994 r. ma bowiem zastosowanie, między innymi, w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego wydał wcześniej, na podstawie przepisów art. 51 ust. l pkt 2 lub art. 71 ust. 3, decyzję nakazującą dokonanie określonych czynności, zmian lub przeróbek - konieczne było zatem skorygowanie w postępowaniu odwoławczym podstawy prawnej rozstrzygnięcia wskazanej przez organ I instancji. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. podkreślił, że inwestor przedłożył wszystkie wymagane prawem dokumenty, wykonał roboty nakazane przez organ I instancji, a zatem Starosta Powiatowy miał obowiązek wydać pozwolenie na użytkowanie, zgodnie bowiem z przepisem art. 42 ust. l i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. inwestor, właściciel lub zarządca może przystąpić do użytkowania obiektu budowlanego, co do którego wydano przewidziany w przepisie art. 40 nakaz dokonania zmian lub przeróbek, dopiero po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy terenowy organ administracji państwowej. Podstawą do wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego jest stwierdzenie zdatności do użytku wykonanego obiektu, a ze względu to, że przedłożona inwentaryzacja wraz z orzeczeniem technicznym o zdatności do użytkowania dotyczy budynku mieszkalnego należało w treści rozstrzygnięcia organu odwoławczego jednoznacznie określić sposób użytkowania przedmiotowego budynku jako mieszkalnego. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. S. wniosła o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła argumenty wskazane już w odwołaniu od decyzji Starosty [..] . A. S. podkreśliła, że realizacja przedmiotowej inwestycji została zakończona po wejściu w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., a zatem pod rządami tych przepisów powinna być rozpatrywana kwestia samowoli budowlanej. Skarżąca zarzuciła organom nadzoru budowlanego stronniczość, brak obiektywności, działanie na jej niekorzyść, a także niewyjaśnienie wszystkich okoliczności w sprawie, brak kompletu dowodów w sprawie i uniemożliwienie skarżącej czynnego udziału w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości merytoryczne i prawne podstawy rozstrzygnięcia zaskarżonej decyzji. Jednocześnie podkreślono, że usytuowanie przedmiotowego budynku przy granicy z następną nieruchomością jest zgodne z warunkami technicznymi obowiązującymi w dacie jego powstania i nie wymagało uzyskiwania zgody właściciela sąsiedniej działki na taką lokalizację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie należy stwierdzić, że sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. Nr 153, poz.1270, dalej w skrócie ustawa o p.s.a.). Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy ustawa o p.s.a.). Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą w/w okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Mając na względzie tak ustaloną kognicję sądu stwierdzić trzeba, że skarga jest zasadna i to nie tylko z przyczyn w niej wskazanych. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art.134§1 ustawy o p.s.a.). Organ I instancji wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie budynku na podstawie złożonej inwentaryzacji powykonawczej. Przedłożone dokumenty budzą jednak poważne zastrzeżenia. Poza pochodzącymi z 2003 r. rysunkami rzutów przyziemia i parteru spornej inwestycji, dokumentacja zawiera plan sytuacyjny zagospodarowania działki inwestorów W. i J. W. przy ul. A w B., opracowany we wrześniu 1996r. oraz opis techniczny, który jest kopią opisu technicznego pochodzącego z inwentaryzacji sporządzonej 1996r. Porównanie tych dokumentów z przekładanymi w 1996r. prowadzi do wniosku, że złożone w 2003r. dokumenty, stanowiące podstawę zaskarżonych decyzji. Tymczasem skarżąca podnosiła wielokrotnie w toku postępowania administracyjnego, że pomimo postanowienia o wstrzymaniu robót, prowadzone były kolejne prace, w tym także po 1996r. Nie wiadomo zatem, czy opis techniczny, bardzo lakoniczny i wnioski w nim zwarte dotyczą stanu budynku z daty wydawania decyzji przez organy I, II instancji, zwłaszcza, iż w tym czasie organy wydawały kolejne decyzje dotyczące np. postawienia kominów dymowych. Nie wyjaśniono zatem, czy złożona dokumentacja techniczna i inwentaryzacja powykonawcza odzwierciedlają faktyczny stan nieruchomości z daty orzekania. Ponadto zastrzeżenia budzi złożona przez inwestorów opinia kominiarska dotycząca ustalenia prawidłowości podłączenia urządzeń grzewczo – kominowych w budynku przy ul. A 1 w B. Jest to dokument niepełny, nie zawierający wszystkich ocen, do przedłożenia których zostali zobowiązani inwestorzy - ekspertyza nie zawiera ustaleń co do całej instalacji wentylacyjnej. Jest to istotne uchybienie, zważywszy także na zarzuty skarżącej co do działania przewodów kominowych i wentylacyjnych. Jest to naruszeniem obowiązku wyczerpującego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i wszechstronnej analizy materiału dowodowego, określonego w art. 77 i 80 k.p.a. Należy podkreślić, że wydanie zezwolenia na użytkowanie budynku nie może się odbywać automatycznie z chwilą złożenia dokumentacji technicznej. Także i w tym postępowaniu organy administracji publicznej winny dokonać ustaleń i zebrać pełny materiał dowodowy, dokonując jego analizy zgodnie z powołanymi wyżej dowodami, w razie wątpliwości przeprowadzić wizję lokalną, skorzystać z możliwości przeprowadzenia rozprawy. Trafny jest zarzut skarżącej naruszenia jej słusznego interesu prawnego. Organ odwoławczy, przeprowadzając dowód z oględzin wykonanych przewodów kominowych bez udziału A. S. naruszył zasadę czynnego działu strony w postępowaniu, wyrażoną w art. 10 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji obowiązany jest zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania oraz umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Jest to jedna z fundamentalnych zasad postępowania administracyjnego, służąca wzmacnianiu zaufania obywateli do organów administracji publicznej oraz realizacji zasad państwa prawa. Skarżąca została pozbawiona, przynajmniej w końcowym stadium postępowania tego uprawnienia.. W aktach sporawy brak jest dowodu z oględzin tej właśnie nieruchomości, dokonanych po zakończeniu prac przez inwestorów, załączony protokół z 31.01.2003r. dotyczy innego stanu faktycznego i innej nieruchomości. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte w czerwcu 1994r. w związku z pismem A. S., zgłaszającej zastrzeżenia co do jakiejkolwiek przebudowy i modernizacji z adaptacją na budynek mieszalny istniejącego samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego. Organy zarówno I jak i II instancji prowadziły postępowanie w trybie ustawy z dnia 24 października 1974r. – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 38 poz. 229 z 1981r. ze zmianami). Błąd ten został skorygowany wprawdzie w decyzji Starosty Powiatowego w B. z dnia [...] ale organ odwoławczy ponownie uznał, że podstawa rozstrzygnięcia winny być przepisy ustawy prawo budowlane z dnia 24.10.1974r. prawo budowlane, dokonując zmiany decyzji. Jako podstawę prawną zastosowania "starej" ustawy wskazano przepis art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994r. (Dz.U. Nr 106 poz.1128 ze zmianami). W art. 103 prawa budowlanego z 1994r., obowiązującego od dnia 1 stycznia 1995r. ustawodawca zawarł zasadę, iż do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy (ust.1). W ustępie 2. ustanowiono wyjątek, zgodnie z którym przepisu art. 48 (nakaz rozbiórki) nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, tj ustawę z 1974r.. To uregulowanie miałoby zastosowanie w sytuacjach, w których organ, wszczynający postępowanie administracyjne w sprawie samowoli budowlanej zamierzał zastosować sankcję rozbiórki z art. 48 prawa budowlanego z 1994r. Zatem, w sytuacji, w której organ wszczął i kontynuował w latach 1995-2003 postępowanie, którego celem nie była rozbiórka obiektu, a ustalenie możliwości doprowadzenia budowy do stanu zgodnego z prawem, należało, zgodnie z przepisem art. stosować przepisy nowej ustawy, czyli prawa budowlanego z 7 lipca 1994r.i tryb doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem określony w tej ustawie, w tym zobowiązanie inwestora do złożenia – poza złożoną przez inwestorów dokumentacją, także dokumentów przewidzianych w art. 58 powołanej ustawy i dokonanie ich oceny. Niezastosowanie wymogów określonych w w/w przepisie doprowadziło do wydania orzeczenia, które nie uwzględnia wszystkich wymogów prawa budowlanego. Co więcej, w dacie decyzji organu II instancji (19.09.2003r.) obowiązywała nowelizacja prawa budowlanego, wprowadzona ustawą z dnia 27 marca 2003r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. Nr 80 poz. 718). Ustawa, opublikowana w dzienniku ustaw z dnia 10 maja 2003r., weszła w życie po upływie 2 miesięcy od dnia ogłoszenia, czyli z dniem 10 lipca 2003r. (art.9). Stosownie do przepisu art. 7 ust.2 tej ustawy, do postępowań – dotyczących obiektów budowlanych lub ich części będących w budowie albo wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia bądź też pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ – wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy art. 1 pkt 37-39 oraz – w części odnoszącej się do art. 48 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 7.07.1994r. Powyższe uwagi prowadzą do konkluzji, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie toczyło się w oparciu o nieobowiązujące przepisy, nadto nie wyjaśniono wszystkich okoliczności faktycznych niezbędnych dla ustalenia prawidłowego stanu faktycznego, nie dokonano wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Skutkuje to koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji na podstawie art. 145 §1 pkt.1 a i c w związku z art. 135 ustawy o p.s.a.. O kosztach sąd rozstrzygnął na podstawie art.55 ust. 1 ustawy z dnia 11.05.1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnymi w związku z art.97§2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed o psa – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na podstawie art. 152 należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.