II SA/Łd 162/17

Dnia 12 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Protokolant Sekretarz sądowy Izabela Bielińska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 września 2017 roku sprawy ze skargi J. M. i A. F. na uchwałę Rady Gminy Oporów z dnia 10 października 2012 roku nr XXII/89/2012 w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Oporów" oddala skargę. a.bł. A. F., P. F. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Rady Gminy Oporów z dnia 10 października 2012 r. nr XXII/89/2012 w przedmiocie zmiany "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Oporów". Skarżący wnieśli o stwierdzenie niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem lub stwierdzenie jej nieważności, nadto o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Oporów wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zaskarżona uchwała nie stanowi aktu prawa miejscowego i wobec tego, że minęły 3 lata od dnia jej podjęcia, zgodnie z art. 92 u.s.g. nie można stwierdzić jej nieważności. Ponadto, została ona przedłożona organowi nadzoru w terminie o którym mowa w art. 90 ust. 1 u.s.g. i nie została przez ten organ zakwestionowana. Nie została także wydana z naruszeniem przepisów. Na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 19 lipca 2016 r. skarżący zostali wezwani do określenia naruszenia prawa bądź wykazania interesu prawnego, a ponadto P. F. - do złożenia dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa. J. M. i A. F. w odpowiedzi na powyższe wezwania wskazali, że własny interes prawny wywodzą w szczególności z miejsca zamieszkania oraz posiadanego prawa własności nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą. J. M. wyjaśniła, iż jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...],[...],[...] i [...] w obrębie Stanisławów w Gminie Oporów, a ponadto posiada nieruchomość w obrębie Mnich w tejże Gminie. Z kolei A. F. wskazał, że jest właścicielem działek o numerach [...],[...],[...],[...] w obrębie Wola Owsiana oraz 79 w obrębie Golędzkie. Skarżący zaznaczyli, że własny interes prawny wywodzą z art. 24, art. 140 oraz z art. 25 Kodeksu cywilnego w związku z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778), dalej powoływanej jako "u.p.z.p.". Ponadto wyjaśnili, że zaskarżonej uchwale w szczególności zarzucają naruszenie zasad i trybu ujętego w art. 11 u.p.z.p. i brak wskazania w załączniku graficznym nr 2 lokalizacji farm wiatrowych. J. M. i A. F. podsumowując wskazali, iż zaskarżonej uchwale zarzucają naruszenie treści przepisów art. 10, art. 11, art. 12, art. 14, art. 15, art. 17, art. 19, art. 25 oraz art. 30 u.p.z.p. Postanowieniem z dnia 20 września 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi odrzucił skargę A. F., P. F. i J. M. Sąd wyjaśnił w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, że P. F. nie odpowiedział na wezwanie Sądu do określenia naruszenia prawa bądź wykazania interesu prawnego oraz złożenia dowodu wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa. A. F. oraz J. M. przed wniesieniem skargi do Sądu uczynili natomiast zadość obowiązkowi wezwania Rady Gminy Oporów do usunięcia naruszenia prawa. Jednakże naruszenie interesu prawnego w świetle art. 101 u.s.g. musi być bezpośrednie oraz realne i z tego względu może nastąpić wyłącznie zapisami planu miejscowego, który w myśl art. 14 ust. 1 u.p.z.p., sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Z uwagi na charakter zaskarżonego aktu nie istnieje możliwość wykazania naruszenia indywidualnego interesu prawnego postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przepis art. 9 ust. 4 u.p.z.p. wskazujący, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, nie kształtuje sytuacji właścicieli nieruchomości i nie może stanowić o naruszeniu interesu prawnego, w rozumieniu art. 101 u.s.g. Sąd wskazał, że o naruszeniu interesu prawnego będziemy mogli mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Sąd wskazał, że skarżący jako właściciele nieruchomości znajdujących się na obszarze objętym zaskarżoną uchwałą niewątpliwe posiadają interes prawny w kwestionowaniu zapisów uchwały. Jednakże samo posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia nie jest wystarczające do skutecznego domagania się kontroli sądowej zaskarżonego aktu, bowiem koniecznym warunkiem jest wykazanie naruszenia owego interesu prawnego lub uprawnienia. W ocenie Sądu skarżący nie wykazali takowego naruszenia zaskarżoną uchwałą. Postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. F., P. F. i J. M. uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie odrzucenia skargi A. F. i J. M. i oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że odrzucenie skargi P. F. przez Sąd I instancji było zasadne, bowiem skarżący, mimo skierowanego do niego w wykonaniu zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wezwania, nie złożył dowodu wezwania właściwego organu do usunięcia naruszenia prawa, ani nie wykazał naruszenia własnego interesu prawnego, stosownie do wymagań art. 101 ust. 1 u.s.g. Zarzut naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 10 ust. 2 a u.p.z.p. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 58 § 5 a p.p.s.a. Sąd uznał natomiast za zasadny, wskazując, że skarżący zasadnie upatrują podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., stanowiącego, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 Kw, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, w studium ustala się ich rozmieszczenie. Część tekstowa zaskarżonej uchwały nie zawiera rozmieszczenia farm wiatrowych, jednak w aktach brak jest części graficznej uchwały, która pozwoliłaby ustalić, czy nieruchomości skarżących znajdują się bezpośrednio na terenie lokalizacji terenów farm wiatrowych i parków wiatrowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Tytułem wstępu wyjaśnić należy, iż stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 718 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Mając na uwadze zakreśloną przez ustawę kognicję sądów administracyjnych podnieść należy, iż procesową podstawę rozstrzygnięcia Sądu w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przywołany powyżej przepis art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. wskazuje natomiast na to, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej) podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest uchwała dotycząca studium uwarunkowań kierunków zagospodarowania przestrzennego, które nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), zatem ocena zasadności skargi winna odbyć się na gruncie przesłanek art. 147 § 1 p.p.s.a. Wnioskiem płynącym z powyższego ustalenia jest także to, iż sąd uwzględniając skargę, stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., może stwierdzić jej nieważność w całości lub części albo stwierdzić, że została wydana z naruszeniem prawa, jeśli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skarga, zgodnie z przepisem art. 151 p.p.s.a., jako bezzasadna podlega oddaleniu w całości lub w części. Wskazać ponadto należy, że sprawa niniejsza była już przedmiotem oceny zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Postanowienie tutejszego Sądu z dnia 20 września 2016 r. odrzucające skargę A. F. i J. M. zostało uchylone w zakresie skarg tych skarżących przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 53/17. W związku z powyższym należy mieć na uwadze art. 190 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, jest związany stanowiskiem NSA wyrażonym w sprawie. Sąd ten może odstąpić od wykładni prawa zawartej w orzeczeniu NSA jedynie wówczas, gdy stan faktyczny sprawy, ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania, ulegnie tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie będą miały zastosowania przepisy wyjaśnione przez NSA (por. wyrok SN z 9 lipca 1998 r., I PKN 226/98, OSN 1999, nr 15, poz. 486) lub gdy po wydaniu orzeczenia NSA zmieni się stan prawny. Wyjątek ten nie dotyczy jednak niniejszej sprawy. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie stała się uchwała Rady Gminy Oporów w sprawie zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. W tym miejscu przypomnieć należy, że w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym gminie przysługuje władztwo planistyczne dające jej możliwość samodzielnego decydowania o sposobie zagospodarowania terenu, w ramach, którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu położonego w swoich granicach administracyjnych. W wykonaniu owej kompetencji, stosownie do dyspozycji art. 9 ust. 1 ustawy, w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza niczym nie skrępowanej władzy w tym zakresie, bowiem rada gminy, jako organ władzy publicznej podlega ograniczeniom wynikającym z przepisów prawa. W przypadku uchwalania studium uwarunkowań swoboda organu stanowiącego gminy ograniczona jest m.in. wymogami zawartości aktu planistycznego, o którym mowa w art. 10 ustawy. Istotnym wydaje się fakt, iż w studium dokonuje się kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Chociaż nie ma ono mocy aktu powszechnie obowiązującego, nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Poprzez uchwalenie studium, organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. Zgodnie z art. 10 ust. 2 organ uchwałodawczy gminy przy ustalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy może przewidzieć wyznaczenie na terenie gminy obszarów na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię elektryczną z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kw (czyli m.in. elektrownie wiatrowe), a także ich strefy ochronne związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu. Wtedy też powinien w studium ustalić rozmieszczenie takich obszarów. Warto też podkreślić, że studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m. in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), lecz z drugiej strony określa się długofalową politykę przestrzenną gminy. Jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza podstawowy zarys, kierunki zagospodarowania gminy. Natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też granice terenów pod budowę wspominanych urządzeń wytwarzających energię elektryczną oraz granice ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tych urządzeń na środowisko mogą zostać ustalone dopiero na etapie sporządzenia planu miejscowego, co wprost wynika z art. 15 ust. 3 pkt. 3a u.p.z.p. Uchylając wydane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowienie NSA wyraził pogląd, że uchwała rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może być uchwałą naruszającą indywidualny interes prawny, zwłaszcza wobec zmian prawnych wzmacniających stopień związania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (obowiązku badania zgodności projektu planu miejscowego ze studium). Zauważył, że dopuszczając skargę z art. 101 ust. 1 u.s.g. na uchwałę w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dostrzec należy różnicę pomiędzy studium a planem miejscowym w zakresie bezpośredniości i realności naruszenia interesu prawnego. Różnica ta nie może jednak stanowić podstawy do przyjęcia zasady, że wykazanie naruszenia interesu prawnego przez studium nie jest możliwe, zaś o naruszeniu interesu prawnego będzie można mówić dopiero od momentu uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który będąc aktem prawa miejscowego, kształtuje prawa i obowiązki obywateli. Jedynym środkiem ochrony prawnej właścicieli (użytkowników wieczystych) nieruchomości położonych na terenie objętym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które poprzez realny wpływ na treść planu miejscowego wpływa na ich sytuację prawną, jest skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. Dalej NSA podkreślił, że zarówno J. M., jak i A. F. wywodzą naruszenie własnego interesu prawnego przez postanowienia uchwały zmieniającej Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Oporów wskazując, że w ich interesie prawnym, jako właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym zaskarżoną uchwałą, leży korzystanie z należących do nich nieruchomości w dotychczasowy sposób. W obecnym stanie prawnym postanowienia w/w uchwały zmieniającej studium kształtują sytuację prawną właścicieli nieruchomości objętych uchwałą, bowiem zmierzają bezpośrednio do uchwalenia zgodnego ze studium miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje na obszarze objętym planem strefę lokalizacji terenów farm i parków wiatrowych, w której wprowadza się zakaz lokalizacji inwestycji i zabudowy wymagającej poziomu hałasu do 40 dB, tj. zabudowy mieszkaniowej i wymagającej stałego pobytu ludzi. Bezspornie ograniczać będzie to uprawnienia wynikające z treści podmiotowego prawa własności nieruchomości położonych w planowanej strefie, wyprowadzone przez skarżących z art. 140 K.c., w szczególności uprawnienia w zakresie swobodnego władania nieruchomością - tj. uprawnienia do zabudowy nieruchomości, korzystania z nich zgodnie z ich normalnym przeznaczeniem, pobierania pożytków, czy uzyskiwania dochodów. Skarżący, zdaniem NSA, zasadnie zatem upatrują podstaw do wyprowadzenia naruszenia interesu prawnego z art. 10 ust. 2 u.p.z.p. Część tekstowa zaskarżonej uchwały nie zawiera rozmieszczenia farm wiatrowych, a w aktach sprawy brak było części graficznej uchwały, pozwalającej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustalić, czy nieruchomości skarżących znajdują się bezpośrednio na terenie lokalizacji terenów farm wiatrowych i parków wiatrowych. Sąd I instancji został zatem zobowiązany do zbadania sytuacji prawnej skarżących wynikającej z usytuowania farm wiatrowych na podstawie uchwały w przedmiocie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Oporów, w tym stanowiącej załącznik do zaskarżonej uchwały części graficznej (załącznik nr 2 do uchwały). Uwzględniając powyższe wskazania rolą Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi było ustalenie czy nieruchomości skarżących znajdują się bezpośrednio na terenie lokalizacji farm wiatrowych i parków wiatrowych. Do akt przedmiotowej sprawy, na wezwanie Sądu, załączono część graficzną zaskarżonej uchwały. Na mapie sporządzonej w skali 1 : 10 000, stanowiącej załącznik nr 2 do zaskarżonej uchwały, oznaczono tereny lokalizacji farm wiatrowych poprzez umieszczenie na niej symboli w postaci fioletowych okręgów ze znakiem "x" w ich centralnej części. Ponadto, w treści Studium w rozdz. II.7.1. pt. "Kierunki rozwoju infrastruktury i komunikacji. Tereny farm i parków wiatrowych" wskazano na możliwość realizacji inwestycji związanych z produkcją i wytwarzaniem energii elektrycznej (elektrownie wiatrowe itp.), przy czym ich uciążliwość określono jako ograniczoną do granic terenu. Poziom hałasu w strefie (do 450 m) określono jako przekraczający 40 dB. W tej strefie zakazano lokalizacji inwestycji i zabudowy wymagającej poziomu hałasu do 40 dB tj. zabudowy mieszkaniowej i wymagającej stałego pobytu ludzi. Uwzględniając skalę sporządzonej mapy wskazać należy, że 1cm na mapie odpowiada 10 000 cm w terenie, czyli 100 m. Maksymalne granice strefy "ochronnej" farmy wiatrowej określonej w treści Studium wynoszą zatem na mapie do 4,5 cm. Z przedłożonej mapy wynika, że działki skarżącej J. M. tj. działki nr [...],[...],[...],[...],[...] i [...] obręb Stanisławów i nr [...] obręb Mnich, gm. Oporów nie leżą bezpośrednio na terenie lokalizacji farm wiatrowych, nie leżą też w ich "strefach ochronnych". Zapisy Studium odnoszące się do inwestycji związanych z produkcją i wytwarzaniem energii elektrycznej w żaden sposób nie ograniczają zatem uprawnień skarżącej wynikających z treści podmiotowego prawa własności należących do niej nieruchomości. Działki należące do skarżącego tj. działki nr [...],[...],[...] i [...], obręb Wola Owsiana i nr [...] obręb Golędzkie również nie leżą bezpośrednio na terenie lokalizacji farm wiatrowych. Co prawda, część działek skarżącego leży w ich "strefach ochronnych" (tj. fragmenty dz. nr [...] i [...], obręb Wola Owsiana), to jednak nie można stracić z pola widzenia, że działki w tym obszarze są działkami rolnymi (R). Studium dla terenów rolnych przewiduje zakaz zabudowy niezwiązanej z rolnictwem z dopuszczeniem adaptacji istniejącej zabudowy zagrodowej i wprowadzenia nowej zabudowy zagrodowej, zgodnie z przepisami o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Skarżący oświadczył ponadto na rozprawie w dniu 28 września 2017 r., że tylko jedna jego działka o nr [...], usytuowana przy drodze, zabudowana jest zabudową zagrodową z budynkiem mieszkalnym w obszarze oznaczonym na mapie RM (tereny zabudowy zagrodowej). Wobec powyższego podkreślenia wymaga, że na terenach należących do skarżącego, które są terenami rolnymi, skarżący nie może realizować zabudowy mieszkaniowej i zabudowy wymagającej stałego pobytu ludzi zapewniającej poziom hałasu do 40 dB. Dla terenów zabudowy zagrodowej rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku przewiduje dopuszczany poziom hałasu na poziomie 55 dB w dzień i 45 dB w nocy. Zapisy Studium odnoszące się do inwestycji związanych z produkcją i wytwarzaniem energii elektrycznej nie ograniczają zatem uprawnień skarżącego wynikających z treści podmiotowego prawa własności należących do niego nieruchomości. Nie sposób zatem uznać, aby w odniesieniu do działek skarżących zapisy Studium uwzględniające strefy lokalizacji terenów farm i parków wiatrowych w jakikolwiek sposób zakłócały sposób dotychczasowego korzystania z ich nieruchomości. Niezasadne jest tym samym twierdzenie skarżących, według którego na skutek podjęcia zaskarżonej uchwały doszło w szczególności do naruszenia uprawnienia w zakresie swobodnego władania należącymi do nich nieruchomościami np. ich zabudowy, korzystania zgodnie z normalnym przeznaczeniem, pobierania pożytków czy uzyskiwania dochodów. Mając powyższe okoliczności na uwadze, Sąd uznając podnoszone przez skarżących zarzuty za bezzasadne, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. A.B.