II SA/Łd 1628/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Rutkowska (spr.), , Sędziowie NSA Irena Krzemieniewska, WSA Krzysztof Szczygielski, , , Protokolant referendarz sądowy Ewa Alberciak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2004 r. przy udziale sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie równoważnika za brak kwatery stałej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...] z dnia [...] Nr [...] 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia. 3 II SA/Łd 1628/02 U Z A S A D N I E N I E Decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] orzekł utratę z dniem 30 stycznia 2002r prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego przyznanego W. Z. decyzją Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji powiatu [...]. Przyczyną wydania decyzji była bezzasadna, zdaniem organu, odmowa przyjęcia do zasiedlenia zadysponowanego na rzecz W. Z. lokalu mieszkalnego. W piśmie skierowanym w dniu 30 stycznia 2002r do Komendy Powiatowej Policji w K. -W. Z. informując o odmowie przyjęcia zaproponowanego lokalu stwierdził, że lokal nr 11 przy ul. A. w B. w obecnym stanie technicznym nie nadaje się do zamieszkania i wymaga remontu. Lokal ogrzewany jest piecami węglowymi, co wiąże się z ciągłym zakurzeniem pomieszczeń, gdy tymczasem jego żona jest alergikiem uczulonym na kurz. Wskazywał, że w domu swoich rodziców, u których mieszka i którymi się opiekuje zainwestował znaczne kwoty w remont. Przyjęcie zaproponowanego lokalu pogorszyło by sytuację mieszkaniową jego rodziny Po rozpoznaniu odwołania złożonego przez W. Z. Komendant Komendy Wojewódzkiej Policji w Ł. decyzją Nr [...] z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 127 § 2 k.p.a. oraz art. 92 ust. 2 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz.U. Nr 7 z 2002 r., poz. 58), art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. Nr 53, poz. 214 z późn. zm.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji ustalił, że W. Z. jest emerytem policji od dnia 15 marca 1999 r. Wraz z rodziną zainteresowany zamieszkuje w domu jednorodzinnym, w miejscowości B. nr 48, gm. K., stanowiącym własność jego rodziców ( matka zmarła w dniu 14 sierpnia 2002 r.) Organ wskazał, że pismem z dnia 22 stycznia 2002 r. W. Z. została przedłożona propozycja objęcia lokalu mieszkalnego nr 11 przy ul. A. w B. W. Z. zrezygnował z zasiedlenia przedmiotowego mieszkania, o czym poinformował pismem z dnia 29 stycznia 2002 r. Uznając rezygnację za bezzasadną Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] , decyzją Nr [...] z dnia [...] wstrzymał W. Z. wypłatę równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji (decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. Nr [...] z dnia [...]). wskazał, że po rozpatrzeniu odwołania od powyższej decyzji,. utrzymał ją w mocy. W wyniku skargi W. Z. Komendant Główny Policji stwierdził nieważność decyzji Nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w Ł. oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] Komendanta Powiatowego Policji powiatu[...] . Przesłanką do stwierdzenia nieważności obu decyzji – na podstawie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. - było niezgodne z obowiązującymi przepisami orzeczenie organu I i II instancji, które orzekły o wstrzymaniu wypłaty skarżącemu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, zamiast orzec o utracie ( z określonym dniem) prawa do świadczenia. Rozpoznając ponownie sprawę, decyzją Nr [...] z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji powiatu [...] orzekł o utracie z dniem 30 stycznia 2002 r. przez W. Z. prawa do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył W. Z. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Zarzucał nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy i sprzeczność istotnych ustaleń organu I instancji z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz uchybienia proceduralne. Podnosił, że bezzasadnie organ nie dał wiary jego twierdzeniom o stanie zdrowia jego rodziny ( alergia żony) i konieczność sprawowania opieki nad rodzicami. Wskazywał, że stan techniczny zaproponowanego mu lokalu przedstawiony w uzasadnieniu decyzji rozmija się ze stanem faktycznym, a każdy komu ten lokal proponowano ofertę odrzucał. Rozpoznając odwołanie Komendant Wojewódzki Policji w Ł. stwierdził, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy pragmatycznej policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członek jego rodziny (w rozumieniu art. 89 ustawy) nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wskazał, że zasady przyznawania i zwrotu tego świadczenia reguluje rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. Nr 100, poz. 918), które z dniem 19 lipca 2002 r. – zastąpiło rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 20 grudnia 1999 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania policjantom równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego i równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oraz szczegółowych zasad ich zwracania (Dz.U. Nr 106, poz. 1212 z późn. zm). Organ odwoławczy podniósł, iż w myśl § 1 ust. 2 pkt. 4 obowiązującego obecnie rozporządzenia równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi, jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ II instancji podkreślił, że w omawianej sprawie stan techniczny lokalu odzwierciedla protokół zdawczo – odbiorczy z dnia 1 października 2001 r. sporządzony przez Towarzystwo Budownictwa Społecznego w B. , będące wynajmującym, z udziałem funkcjonariusza zdającego lokal. Z treści tego protokołu jednoznacznie wynika, że lokal spełnia wymogi wynikające z jego funkcji mieszkalnej (sprawne urządzenia techniczne, w które wyposażony jest lokal). W skardze skierowanej do Naczelnego Sądu Administracyjnego W. Z. wnosił o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie świadczenia – równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Zaskarżonej decyzji zarzucił rażące błędy w ustaleniach faktycznych, mających wpływ na treść decyzji, naruszenie podstawowych zasad k.p.a., a zwłaszcza art. 7 i 8 i art. 75 k.p.a. Skarżący stwierdził, że został pozbawiony prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego pomimo wykazania, że proponowany lokal nie nadaje się do zamieszkania przez skarżącego i jego rodzinę, ze względów zdrowotnych – co udokumentował stosownymi zaświadczeniami lekarskimi. W ocenie skarżącego w sposób dowolny zinterpretowano jego twierdzenie, że musi zajmować się swymi schorowanymi rodzicami. Uznano, że nie legitymuje się orzeczeniem inwalidzkim rodziców, w którym stwierdzona byłaby konieczność sprawowania opieki nad mamą, a już w toku postępowania okazało się, że mama zmarła. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w Ł. wnosił o oddalenie skargi. Organ podkreślił, że przytoczone przez skarżącego zarzuty są chybione. W stosunku do emeryta policyjnego i uprawnionych członków jego rodziny organ wywiązał się z obowiązku przydzielenia lokalu mieszkalnego, pozostającego w dyspozycji tego organu. Oferowany lokal mieszkalny odpowiadał przysługującym mu normom zaludnienia i znajdował się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Organ II instancji podniósł, że obowiązujące przepisy nie przewidują szczególnych wymagań dla lokali mieszkalnych przeznaczonych dla policjantów. Organ nie mógł więc usprawiedliwić odmowy przyjęcia lokalu twierdzeniem skarżącego, iż stan zdrowia członków rodziny, którzy są chorzy na alergie, nie pozwala na zamieszkiwanie w lokalu ogrzewanym piecem. Na rozprawie skarżący popierał skargę, zaś pełnomocnik organu wnosił o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie rozważań wskazać należy, że z dniem 1 stycznia 2004 r z mocy art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1271, zm. Dz. U. Nr 228, poz. 2261 z 2003 r), weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002 r Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz.1269 ) oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2002 r Nr 153 poz. 1270). W myśl art. 97 § 1 wskazanej wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające /.../, sprawy w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z powyższego wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi utworzony z dniem 1 stycznia 2004 r dla obszaru województwa łódzkiego, rozporządzeniem Prezydenta RP z dnia 25 kwietnia 2003 r w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych /.../( Dz. U. z 2003 r Nr 72, poz. 652), jest właściwy do rozpoznania skargi w niniejszej sprawie. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej /.../. Przy czym, jak stanowi art. 1 § 2 wskazanej już wyżej ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [p.p.s.a.] ( Dz. U. z 2002 r Nr 153, poz. 1270 ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie . Zgodnie z art. 145 § 1 wymienionej ustawy (p.p.s.a.) Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie : 1/ uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a/ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b/ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c/ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2/ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3/ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wojewódzki Sąd Administracyjny bada więc jedynie legalność zaskarżonej do niego decyzji (postanowienia), tj. czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Podkreślić przy tym należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi, stwierdzić należy, że w ocenie Sądu, skargę należało uwzględnić z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynika sprawy. Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r o Policji ( tekst jedn. Dz. U. z 2002 r Nr 7, poz. 58 ze zm. ) policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. W ustępie 2 tego przepisu zawarta została delegacja dla Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do określenia w drodze rozporządzenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania , cofania oraz zwracania równoważnika pieniężnego. Ponadto art. 97 ust. 5 ustawy stanowi, że załatwianie spraw , o których mowa m.in. w art. 92 następuje w formie decyzji administracyjnej. W chwili wydawania w niniejszej sprawie decyzji przez organ I i II instancji obowiązywało rozporządzenie z dnia 28 czerwca 2002r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, które weszło w życie 20 lipca 2002 r. ( Dz. U. Nr 100, poz. 918 ). Zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 wskazanego rozporządzenia, równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie przyznaje się policjantowi w służbie stałej jeżeli bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu mieszkalnego odpowiadającego przysługującym mu normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym. Utrata prawa do pobierania równoważnika może więc w myśl tego przepisu nastąpić, gdy : - zaproponowany policjantowi lokal odpowiada przysługującym mu normom zaludnienia, - lokal znajduje się w należytym stanie technicznym i sanitarnym, - policjant bezzasadnie odmówił przyjęcia lokalu spełniającego wyżej wymienione wymagania. W przedmiotowej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że lokal mieszkalny nr 11 przy ul. A 34 w B. o ogólnej powierzchni 45,88 m.kw. w tym 32,04 m. kw. powierzchni użytkowej, odpowiadał normom zaludnienia przysługującym skarżącemu, określonym w § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. ( Dz. U. Nr 131, poz. 1469). Norma ta wynosi od 7-10 m kw. powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym. Dla 4-osobowej rodziny norma ta wynosi więc od 28- 40 m. kw. powierzchni pokoi. Ponoszone więc przez skarżącego we wcześniejszym odwołaniu ( od decyzji z dnia [...] ) argumenty, że jego dzieci różnej płci powinny mieć odrębne pokoje, nie mogły być brane pod uwagę. Wątpliwości w sprawie budził stan techniczny i sanitarny lokalu. Organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że zaproponowany skarżącemu lokal znajduje się należytym stanie technicznym i sanitarnym i nadaje się do zasiedlenia. Oparł się przy tym na treści protokołu zdawczo odbiorczego jak i pisma TBS B. uznając argumenty skarżącego o złym stanie technicznym za gołosłowne i bezzasadne . W tym zakresie od razu wskazać należy, że w załączonych aktach administracyjnych, stanowiących luźny i nie ponumerowany plik kserokopii dokumentów, brak jest protokołu zdawczo odbiorczego , co uniemożliwia sprawdzenie czy ocena tego dowodu przeprowadzona przez organ była zgodna z zasadami k.p.a. Z treści odwołania złożonego przez skarżącego w dniu 19 lutego 2002 r.( od decyzji z [...] .) wynika, że W. Z. nie brał udziału w odbiorze przedmiotowego lokalu i kwestionował jego stan techniczny i sanitarny. Zarzucał, że organ nie dokonał oględzin tego lokalu z jego udziałem i nie wyjaśnił ci znaczą takie sformułowania opisujące stan lokalu jak : “palenisko do wylepienia" czy “ściany do drobnych napraw". W jego ocenie w remont tego lokalu należałoby zainwestować sporą kwotę pieniędzy, a co do stanu pieca powinien wypowiedzieć się zdun. Zdaniem sądu , w sytuacji gdy skarżący odmawiając przyjęcia zaproponowanego lokalu kwestionuje stan techniczny lokalu, wskazując na konkretne wady lokalu, rzeczą organu przed wydaniem decyzji było wyjaśnienie w sposób nie budzący wątpliwości czy stan mieszkania jest taki, że nadaje się ona do zamieszkania . Oparcie się w takim przypadku wyłącznie na informacji TBS spółki z o.o. w B., że lokal “został zdany przez poprzedniego najemcę w stanie technicznym nadającym się do ponownego zasiedlenia" , narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W tym zakresie zarzuty zawarte w skardze były więc zasadne. Organy administracji zobowiązane są bowiem do podejmowania wszelkich kroków zmierzających do dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy , wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ponadto uzasadnienie decyzji musi wskazywać jakie fakty organ uznał za udowodnione a jakim dowodom odmówił wiarygodności i zawierać uzasadnienie takiej oceny ( art. 107 § 3 k.p.a.). Takich walorów nie posiadała decyzja organu I instancji , czym naruszyła ona wskazane wyżej przepisy k.p.a. Organ II instancji utrzymując w mocy decyzję naruszającą przepisy postępowania i nie uzupełniając materiału dowodowego mimo zarzutów zawartych w odwołaniu także naruszył prawo . W przedmiotowej sprawie, skoro skarżący zakwestionował stan techniczny i sanitarny zaproponowanego mu mieszkania, organ administracji winien przeprowadzić oględziny lokalu z udziałem zainteresowanego policjanta a razie dalszych wątpliwości powołać biegłego, który dokona takiej oceny. Dopiero po przedstawieniu policjantowi mieszkania , które będzie odpowiadać normom zaludnienia i znajdującego się w należytym stanie technicznym i sanitarnym można, w przypadku odmowy przyjęcia takiego lokalu , dokonywać oceny czy odmowa ta była bezzasadna. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) oraz art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Na podstawie art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł , że zaskarżona decyzja podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się orzeczenia.