II SA/Łd 1628/03

Dnia 27 stycznia 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Asesor WSA Ewa Cisowska-Sakrajda, Protokolant Referendarz sądowy Magdalena Sieniuć, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.P. i S.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] Nr [...]; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz Z.P. i S.P. solidarnie kwotę 23,50 (dwa- dzieścia trzy i 50/100) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Łd 1628/03 U Z A S A D N I E N I E Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta S. odmówił zmiany decyzji Zarządu Miasta S. Nr: [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia od Z. i S.P. opłaty adiacenckiej w kwocie 587 zł. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że decyzja była rozpatrywana w trybie odwoławczym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. oraz w trybie skargowym przez Radę Miejską w S. Zarówno kontrola instancyjna jak i skargowa wykazały, że decyzja była uzasadniona, gdyż została wydana zgodnie z obowiązującym stanem prawnym tj. ustawą o gospodarce nieruchomościami, ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzenie ścieków oraz uchwałę nr 155/XVII/2000 Rady Miejskiej w Sieradzu z 24 lutego 2000 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. W tym stanie rzeczy organ I instancji uznał, iż nie jest możliwe wzruszenie przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 kpa. Słuszny interes stron, o którym mowa w tym przepisie, został bowiem uwzględniony. Interesu tego nie można pojmować subiektywnie, a należy oceniać w granicach obowiązującego prawa. Opłata adiacencka została ustalona zgodnie z obowiązującymi przepisami, a jej wysokość ustalił rzeczoznawca majątkowy. W odwołaniu od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. Z.P. i S.P. zarzucili dokonanie niewłaściwej wykładni art. 155 kpa poprzez przyjęcie, że opłata adiacencka została naliczona zgodnie z prawem. W ocenie skarżących: -wodociąg został wybudowany niezgodnie z projektem technicznym, - art. 145 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami uprawnia bowiem do ustalenia opłaty adiacenckiej jedynie w przypadku terenów niezabudowanych. Wybudowanie wodociągu w ulicy, niezgodnie z projektem technicznym, nie daje podstaw do obciążania opłatą adiacencką, - w skład sieci wodociągowej wchodzi też przyłącze wodociągowe. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków budowa przyłącza na własny koszt osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, dotyczy istniejącej już sieci, a nie budowanego wodociągu w celu zaopatrzenia osiedla w wodę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż złożone odwołanie opiera się na zarzucie naruszenia przez organ I instancji prawa materialnego, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, w tym szczególności art. 15 ust. 2 tejże ustawy. Z powyższym zarzutem organ jednak nie może się zgodzić. Stosownie bowiem do treści art. 145 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzję o ustaleniu opłaty adiacenckiej zarząd gminy może podjąć po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Nieruchomością w rozumieniu tego przepisu jest zaś każda część powierzchni ziemskiej stanowiąca odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności (art. 4 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 46 § 1 k.c.). W tych warunkach pogląd, że opłatę adiacencką można ustalić tylko w przypadku terenów niezabudowanych organ II instancji uznał za nieporozumienie. Ponadto organ ten także za nietrafny uznał zarzut odwołania dotyczący dokonania przez organ I instancji błędnej wykładni przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. nr 72, poz. 742), wyjaśniając przy tym, iż w obecnym stanie prawnym urządzeniem wodociągowym jest tylko sieć wodociągowa ( art. 2 pkt 6, 7 ww. ustawy), zaś realizację budowy przyłącza do sieci oraz studni wodomierzowej, zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości (art. 15 ust.2 ww. ustawy). W rezultacie przyjął więc, że stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury jest wybudowanie głównej sieci wodociągowej (bez przyłączy do poszczególnych nieruchomości). W skardze do Sądu na powyższą decyzję Z.P. i S.P. wskazali, iż oczekują określenia wymogu zawartego w art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz zweryfikowania stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. pod względem intencji ustawodawcy wyrażonej w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie, wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Jednakże w pierwszym rzędzie wyjaśnić należy, iż stosownie do postanowień art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Z tego względu Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności. Przeprowadzając taką kontrolę, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, gdyż obowiązkiem sądu jest rozpoznanie sprawy rozstrzygniętej zaskarżoną decyzją ostateczną z punktu widzenia zgodności z prawem całego toku postępowania i zastosowania przepisów materialnego. Uwzględnienie skargi skutkujące zaś uchyleniem zaskarżonej decyzji następuje tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy /art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę w tak zakreślonej kognicji stwierdził, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym względzie przede wszystkim podnieść należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 kpa jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo. Z wykładni gramatycznej przepisu art. 155 kpa wynika zaś, że uchylenie lub zmiana decyzji ostatecznej może nastąpić, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: - strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, - przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, - za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Ocena, czy w konkretnej sprawie zachodzą te przesłanki należy do organu, który przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art. 155 kpa nie może ograniczyć się wyłącznie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechać rozpoznania sprawy w świetle przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji, określonych w wyżej przywołanym art. 155 kpa. Takie ograniczenie zakresu postępowania stanowi naruszenie prawa i uzasadnia wzruszenie wydanej decyzji jako wadliwej (vide: wyrok NSA z dnia 27 stycznia 1987 r. III SA 1048/86, ONSA 1987, Nr 2, poz. 50). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy ograniczył się jedynie do skontrolowania legalności decyzji objętej wnioskiem i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 kpa) i ustalenia, czy w sprawie zachodzą bądź nie zachodzą podstawy do uchylenia lub zmiany tej decyzji w świetle przesłanek określonych w art. 155 k.p.a. Świadczy o tym przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w którym ograniczono się jedynie do analizy stanu faktycznego i prawnego oraz wniosków, będących już przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji pominięto natomiast całkowicie ocenę argumentów podniesionych we wniosku skarżących z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 k.p.a., stanowiących istotę orzekania w tym trybie. W szczególności organ nie rozważył możliwości zmiany decyzji z punktu widzenia interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony. Nie ustalił przy tym na czym ów interes polega w niniejszej sprawie i dlaczego nie przemawia za zmianą zaskarżonej decyzji. Istnienie zaś tego interesu w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 155 k.p.a. musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Dodać przy tym należy, iż słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 kpa zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony. Ponadto całkowitym milczeniem organ pominął kwestię niesprzeciwiania się przepisów szczególnych zmianie zaskarżonej decyzji w sposób zgodny z interesem strony. Z wyżej wymienionych powodów, rozpatrując sprawę ponownie, organ wyjaśni dokładnie wszystkie elementy stanu faktycznego i rozważy jego ocenę w świetle przesłanek wskazanych w art. 155 k.p.a., a swoje stanowisko uzasadni zgodnie z treścią art. 107 ( 3 k.p.a. Mając na uwadze przytoczone powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 § 1 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w pkt. 1 i 3 wyroku. W kwestii kosztów orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368) w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271).