II SA/Łd 163/05

Dnia 4 maja 2005 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek, Asesor Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant: asystent sędziego Tomasz Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 22 kwietnia 2005 roku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...], Nr [...] w przedmiocie obowiązku opłacania składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej, Filii [...] z dnia [...], Nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się wyroku. Decyzją Nr [...] z dnia [...], Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Filii [...], działając na podstawie art.42 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) odmówił A. J. opłacania za niego składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe, wobec tego, iż nie jest on osobą, która rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny – matką. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż w świetle przedstawionych przez stronę dokumentów (świadectw pracy), ostatnie zatrudnienie A. J. trwało do 30.09.1998r. W okresie od dnia 9.10.1998r. do 8.10.1999r. Powiatowy Urząd Pracy w Ł. wypłacał mu zasiłek dla bezrobotnych. Obecnie wnioskodawca nie pracuje, nie jest też zarejestrowany jako bezrobotny. Tym samym nie można, zdaniem organu I instancji, uznać, że strona rezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej osobistej opieki nad długotrwale chorą matką. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył A. J., wnosząc o ponowne i rzetelne rozpatrzenie jego sprawy. Wskazał, iż nie może być zarejestrowany w urzędzie pracy, ponieważ z racji konieczności opieki nad ciężko chorą i całkowicie ubezwłasnowolnioną matką, nie może być "gotowy na podjęcie pracy". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną na podstawie art.138 §1 pkt1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. Nr 98 z 2000r., poz.1071, ze zm.), art.1 ust.1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity Dz.U. Nr 79 z 2001r., poz.856 ze zm.), art.42 w związku z art.6 pkt 11 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz.593 ze zm.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W motywach orzeczenia organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z treścią art. 42 ust. l ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej i osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenie emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury lub renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Konieczność zaś sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad osobami, o których mowa w ust.1, stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu, wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia (ust. 3 art. 42 ustawy ). Z akt sprawy wynika, zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że odwołującego nie można uznać za osobę rezygnującą z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad matką – A. J. (lat 73 ). A. J. mieszka razem z matką i konkubiną. Prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. Odwołujący i jego konkubina, B. N. nie pracują i nie są zarejestrowani w Powiatowym Urzędzie Pracy jako bezrobotni. Ich źródło dochodu stanowi renta rodzinna matki odwołującego w wysokości 965,60 zł., co daje 321,87 zł. dochodu na osobę w rodzie. Z załączonych do akt sprawy świadectw pracy wynika zaś, że odwołujący pozostawał w stosunku pracy do 30 września 1998 r., a od 9 października 1998 r. do 8 października 1999 r. był zarejestrowany w P.U.P. jako bezrobotny i pobierał z tego tytułu zasiłek dla bezrobotnych. W 2000 r. matka A. J. została ubezwłasnowolniona całkowicie z powodu choroby psychicznej postanowieniem Sądu Okręgowego w Ł. (sygn. akt [...]) z dnia [...]. Jej opiekunem prawnym został ustanowiony syn – A. J. (postanowienie Sądu Rejonowego w Ł. sygn. akt [...]). Ponadto matka odwołującego oczekuje na decyzję o skierowanie jej do domu pomocy społecznej. W sprawie jest bezsporne, że matka A. J. jest osobą chorą i wymaga stałej opieki, ale na potwierdzenie tego faktu brak jest stosownego zaświadczenia lekarskiego. Nie można również, w ocenie organu odwoławczego, uznać odwołującego za osobę rezygnującą z zatrudnienia, gdyż od października 1999 r. nie pozostaje on w żadnym stosunku pracy, nie jest czynny zawodowo i nie prowadzi działalności gospodarczej. Zgodnie zaś z treścią art.6 pkt11 ustawy o pomocy społecznej, za osobę zatrudnioną rozumieć należy osobę pozostającą w zatrudnieniu w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu (ustawa z dnia 14 grudnia 1994 r., jednolity tekst Dz.U. Nr 6 z 2001r., poz.56 z późniejszymi zmianami) lub prowadzącą działalność gospodarczą. I pomimo że dochód na osobę w rodzinie A. J. nie przekracza 150 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (określonego w art.8 ust.1 pkt2 ustawy o pomocy społecznej), co stanowi 474 zł i nie podlega on obowiązkowym ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowemu z innych tytułów ani nie otrzymuje emerytury lub renty, organ I instancji nie mógł przyznać stronie żądanej pomocy, gdyż nie spełnia wszystkich warunków koniecznych do jej przyznania w formie przewidzianej art. 42 ustawy o pomocy społecznej. Tym samym Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie znalazło podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył A. J., podnosząc iż określenie "rezygnacja z zatrudnienia", zawarte w ustawie o pomocy społecznej, nie oznacza wyłącznie osób, które "zwalniają się z pracy" lecz także osoby, "które tej pracy, przez sprawowanie opieki, podjąć się mogą". Wskazał, iż jego matka choruje od 1976r., jednakże do śmierci ojca (w lutym 1999r.) pozostawała pod jego opieką. Od 1999r. natomiast skarżący opiekuje się matką, a opieka ta ma charakter całodobowy. Konieczność stwierdzania przez lekarza, że matka jest przewlekle chora, jest zdaniem skarżącego zbędna, ponieważ "sąd i biegli lekarze już wcześniej stwierdzili, że mama jest przewlekle i nieuleczalnie chora". Jeżeli jednak taki dokument jest niezbędny, może być przez skarżącego w każdej chwili dostarczony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, odwołując się do motywów rozstrzygnięcia zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art.1 §1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny uwzględniając skargę uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art.156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art.145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a. Po myśli art.134 §1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art.135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Przede wszystkim podnieść należy, iż zgodnie z treścią art.42 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U.Nr 64, poz.593 ze zm.), za osobę, która zrezygnuje z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny oraz wspólnie niezamieszkującymi matką, ojcem lub rodzeństwem, ośrodek pomocy społecznej opłaca składkę na ubezpieczenia emerytalne i rentowe od kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby opiekującej się nie przekracza 150 % kwoty kryterium dochodowego na osobę w rodzinie i osoba opiekująca się nie podlega obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu i rentowym z innych tytułów lub nie otrzymuje emerytury albo renty. Dotyczy to również osób, które w związku z koniecznością sprawowania opieki pozostają na bezpłatnym urlopie. Konieczność sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki stwierdza lekarz ubezpieczenia zdrowotnego w zaświadczeniu, wydanym nie wcześniej niż na 14 dni przed złożeniem wniosku o przyznanie świadczenia (ust.3). W przedmiotowej sprawie spór dotyczył wykładni pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia", którym operuje cytowany przepis oraz obowiązku przedłożenia zaświadczenia lekarza ubezpieczenia zdrowotnego, bowiem co do pozostałych przesłanek uprawniających skarżącego do ubiegania się o przyznanie żądanego świadczenia nie było wątpliwości, iż zostały spełnione. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wykładnia przepisu art.42 ust.1 cytowanej ustawy dokonana przez organy a sprowadzająca się do uznania, że uprawnienia do żądania opłacania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe przysługuje jedynie osobom, które pozostają w zatrudnieniu bezpośrednio przed rezygnacją zeń, jest błędna. Faktem jest, iż ustawa o pomocy społecznej wprowadza definicję legalną osoby zatrudnionej (osoba pozostająca w zatrudnieniu w rozumieniu przepisów o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu lub prowadząca działalność gospodarczą w rozumieniu przepisów dotyczących działalności gospodarczej), nie tworzy wszakże takiej dla pojęcia "rezygnacji z zatrudnienia". Trudno zatem poprzez proste odwołanie się do definicji legalnej określenia "osoby zatrudnionej", uzasadniać odmowę uwzględnienia żądania skarżącego. Literalne brzmienie przepisu art.42 ust.1 nie pozwala natomiast na dokonywanie wykładni ścieśniającej pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" i wprowadzanie przesłanki doprecyzowującej wspomniane określenie (bezpośrednie następstwo czasowe pomiędzy wykonywaniem zatrudnienia a rezygnacją zeń), której przepis tenże nie formułuje. Rezygnacja z zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny dotyczyć może zatem różnych sytuacji, w tym również i takiej, w której znalazł się skarżący: tj. gdy z racji konieczności sprawowania tejże opieki rezygnuje z zatrudnienia, w związku z brakiem możliwości jego podjęcia i wykonywania. W tym zakresie Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 23 kwietnia 2001r. w sprawie o sygn.akt I SA 2310/00, niepubl. w zbiorze urzędowym, dostępne Lex nr 54551), wymagającego dla spełnienia przesłanek określonych w art. 31b ust.3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29 listopada 1990r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz.U. Nr 64 z 1998r., poz.414 ze zm.) istnienia ścisłego związku (czasowego) pomiędzy rezygnacją z pracy a koniecznością sprawowania opieki nad chorym członkiem rodziny. Po pierwsze, wszakże pogląd ten wyrażony został na gruncie przepisów ustawy obowiązującej poprzednio w innym nieco brzmieniu (za osobę rezygnującą z pracy w związku z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki...), po wtóre, zdaniem Sądu, różnicowanie sytuacji uprawnionych znajdujących się w takim samym położeniu prowadziłoby do stworzenia interpretacji przepisu stojącej w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości obywateli wobec prawa (32 Konstytucji RP). Niejasność przepisów jest wyrazem niedostatecznej troski ustawodawcy o podmiotowe traktowanie adresatów prawa, co odbiera adresatom prawa poczucie bezpieczeństwa prawnego i skutkuje utratą zaufania do państwa. Niekiedy rzeczywiste znaczenie norm zapisanych w ustawie ujawnia się dopiero w procesie ich stosowania; "niezależnie od intencji twórców ustawy, organy ją stosujące mogą wydobyć z niej treści nie do pogodzenia z normami, zasadami lub wartościami, których poszanowania wymaga Konstytucja". (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 lipca 2000r., w sprawie o sygn.akt 12/99, OTK 2000/5/143). W orzecznictwie, zwłaszcza Trybunału Konstytucyjnego, utrwalona jest zasada prymatu wykładni zgodnej z Konstytucją. W tej sytuacji interpretacja przepisu art.42 ust.1, w szczególności zaś pojęcia "rezygnuje z zatrudnienia" wymaga, by określenie to rozumieć w sposób zapewniający równie traktowanie obywateli. Tym samym nie do zaakceptowania jest stanowisko organów wyrażone w zaskarżonej decyzji, że dla uzyskania przedmiotowego świadczenia konieczna jest utrata zatrudnienia związana z koniecznością sprawowania bezpośredniej, osobistej opieki nad długotrwale lub ciężko chorym członkiem rodziny, z wyłączeniem rezygnacji spowodowanej brakiem możliwości jego podjęcia. Jeżeli natomiast chodzi o wymóg złożenia zaświadczenia, o którym mowa w art. 42 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, to podzielić należy stanowisko organów o konieczności jego złożenia, niezależnie od opinii biegłych lekarzy, wydanych w postępowaniu sądowym o ubezwłasnowolnienie. Opiniowaniu w sprawie o ubezwłasnowolnienie podlegały bowiem okoliczności, wymienione w art.13 §1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz.93 ze zm.) – brak możliwości kierowania postępowaniem wskutek choroby psychicznej, niedorozwoju umysłowego albo innego rodzaju zaburzeń psychicznych, nie zaś konieczność sprawowania osobistej bezpośredniej opieki, o której mowa w art.42 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Tym niemniej skarżący winien być przez organy wezwany do uzupełnienia dokumentacji, złożonej wraz z wnioskiem lub też co najmniej pouczony o konieczności wykazania wspomnianej przesłanki zaświadczeniem lekarza ubezpieczenia zdrowotnego (art.7, art.9 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego – tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz.1071 ze zm.). Z akt sprawy nie wynika zaś, by organy obowiązek ten wykonały, zaś okoliczność braku wymaganego zaświadczenia nie była w ogóle przedmiotem rozważań organu I instancji. Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art.145 §1 pkt 1 lit a i c p.s.a. w zw. z art.135 p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Po myśli art.152 p.s.a. rozstrzygnięto natomiast w przedmiocie niewykonywania zaskarżonej decyzji do dnia uprawomocnienia się wyroku.