II SA/Łd 163/09

Dnia 17 kwietnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 roku sprawy ze skargi A. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną oddala skargę. LS W dniu 27 lutego 2006 r. do Prezydenta Miasta P. wpłynął wniosek A. O. i Z. Ż. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, uzupełniony pismem z dnia 25 maja 2006 r. Decyzją z dnia [...] r. Wojewoda Ł., na podstawie art. 73 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.) stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Gminę Miasto P. własności części nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, położonej przy ulicy W. W P., w obrębie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr[..]o powierzchni [..]., dla której w Sądzie Rejonowym, [...] Wydziale Ksiąg Wieczystych w P. prowadzona jest księga wieczysta o nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda Ł. wyłączył Prezydenta Miasta P., sprawującego funkcje Starosty od rozpatrzenia sprawy, wyznaczając do jej załatwienia Starostę P. Decyzją z dnia [...] r. nr [...]Starosta P., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, odmówił ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. W uzasadnieniu wskazano, że A. O. i Z. Ż. złożyli wniosek do Prezydenta Miasta P. w dniu 27 lutego 2006 roku, czyli po terminie wskazanym w ustawie. W odwołaniu A. O. wniósł o "przywrócenie roszczenia" ze względu na niewielki, niezawiniony przezeń, termin opóźnienia w złożeniu wniosku oraz zażądał przeprowadzenia rozprawy administracyjnej i zastosowania przy rozstrzyganiu sprawy art. 5 Kodeksu cywilnego. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda Ł., na podstawie art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał się na przepis art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, który stanowi, że nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Ustalenie i wypłacenie odszkodowania, dokonywane jest na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. (art. 77 ust. 4). Organy administracji ustaliły, że A. O. i Z. Ż. byli współwłaścicielami działki nr [...] po ½ części w dniu 31 grudnia 1998 r., a zatem byli uprawnieni do wystąpienia z wnioskiem. Podkreślono, że termin wskazany w przepisach powołanej ustawy ma charakter materialnoprawny, albowiem skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o odszkodowanie. Termin ten nie może być też przywrócony na podstawie art. 58-60 k.p.a. Wojewoda Ł. wskazał, że nie można uwzględnić okoliczności podnoszonej przez skarżącego w postaci niewielkiego opóźnienia w uchybieniu terminu, bowiem przepisy prawa nie wprowadzają możliwości prawnych obrony przed skutkami prawnymi uchybienia terminu materialnego. W zakresie zastosowania art. 5 Kodeksu cywilnego organ odwoławczy podniósł, że żaden przepis prawa administracyjnego nie daje podstawy do stosowania w postępowaniu przed organami administracji publicznej klauzul generalnych, zawartych w przepisach, należących do innej gałęzi prawa, a organy nie mogą kierować się zasadami współżycia społecznego. Organ odwoławczy wskazał także, że w tym postępowaniu nie zachodziła konieczność przeprowadzenia rozprawy administracyjnej w rozumieniu art. 89 k.p.a., ze względu na niespełnienie przesłanek, wynikających z tego przepisu. W skardze z dnia [...] r., A. O. wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji jako naruszających prawo, tj. art. 6 i art. 7 k.p.a. poprzez niezastosowanie art. 5 k.c. i uznanie, że dochodzone roszczenie wygasło, pomimo, że jest to sprzeczne z art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2009 r. A. O. poparł skargę, wskazując na naruszenie art. 6 i art. 7 k.p.a., oraz podnosząc, iż jest inwalidą II grupy, a pieniądze z odszkodowania przeznaczyłby na koszty leczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja odpowiadają prawu. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W związku z tym zgodnie z treścią art. 145 § 1 punkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji publicznej, konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji. Przedmiotem oceny Sądu była decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] r., odmawiająca ustalenia na rzecz A. O. i Z. Ż. odszkodowania za nieruchomość, położoną w P. przy ulicy Wł., oznaczonej jak działka nr [...]. Zdaniem organu orzekającego w niniejszej sprawie, roszczenie skarżących o odszkodowanie wygasło z mocy prawa w dniu 31 grudnia 2005 r. i dlatego też wniosek o ustalenie odszkodowania, złożony przez nich w dniu 27 lutego 2006 r., nie mógł zostać rozpatrzony pozytywnie. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), który stanowi, iż nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust.1, jest ostateczna decyzja wojewody (ust.3). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu, określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości, złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (ust. 4). Powołany wyżej przepis wprowadza generalną zasadę uwłaszczenia w odniesieniu do nieruchomości, zajętych w dniu 31 grudnia 1998 r. pod drogi publiczne. Ma on charakter szczególny w stosunku do przepisów wywłaszczeniowych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603), gdyż dotyczy nabycia własności z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., w przeciwieństwie do nabycia własności w drodze wywłaszczenia na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, które następuje na podstawie decyzji konstytutywnej. Deklaratoryjna decyzja wojewody, stwierdzająca nabycie własności ex lege, o której stanowi ust. 3 wskazanej normy prawnej, jest dokumentem stanowiącym podstawę wpisu tego prawa do księgi wieczystej i oznacza, że decyzja ostateczna stanowi wyłączny dowód nabycia własności. Postępowanie w sprawie uregulowania stanu prawnego gruntów, co podkreślił w wyroku z dnia 1 lutego 2007 r. sygn. akt I OSK 394/06 Naczelny Sąd Administracyjny (dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 348011) ze względu na konstrukcję przyjętą przez ustawodawcę składa się z dwóch odrębnych stadiów. Pierwsze stanowi wydanie decyzji deklaratoryjnej przez wojewodę – bez wątpliwości z udziałem Gminy i właścicieli gruntów i z zagwarantowaniem im prawa do odszkodowania. Drugi etap to ustalenie i wypłacenie odszkodowań. Wskazanie w przepisie art. 73 ust. 4 terminu do składania wniosków ma tylko takie znaczenie, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001 r., a po dniu 31 grudnia 2005 r. roszczenie o odszkodowanie wygasło. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] r. stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto P. prawa własności przedmiotowej nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Nieruchomość ta, co słusznie wskazał organ administracji, w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła współwłasność A. O. i Z. Ż. po ½ części. W tym stanie rzeczy, nie budzi wątpliwości fakt, iż roszczenie o wypłatę odszkodowania, o którym mowa w art. 73 ust. 4, przysługiwało skarżącemu wyłącznie do dnia 31 grudnia 2005 r. Po tej dacie, żądanie skarżącego z mocy prawa wygasło, co oznacza, iż nie mogło zostać uwzględnione przez organy orzekające w sprawie. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, wskazany w przepisie art. 73 ust. 4 ustawy termin ma charakter materialnoprawny, co oznacza, iż skutkiem jego uchybienia jest wygaśnięcie roszczenia o przyznanie odszkodowania. Omawiany termin nie podlega przywróceniu w trybie art. 58-60 k.p.a., bowiem przywrócenie terminu w świetle przywołanych przepisów ma zastosowanie tylko do terminów w charakterze procesowym, dlatego też nie zasługują na aprobatę argumenty powoływane przez skarżącego, dotyczące niewielkiego opóźnienia w uchybieniu terminu i wniosków o jego przywrócenie. Natomiast termin prawa materialnego jest terminem, który ogranicza w czasie dochodzenie lub inną realizację praw podmiotowych, a jego skuteczny upływ powoduje wygaśnięcie określonego prawa podmiotowego lub niemożliwość jego realizacji. Termin prawa materialnego podlega przywróceniu tylko wyjątkowo i jedynie wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin. Również powoływanie się przez skarżącego na regulację, określoną w art. 5 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (Dz.U. Nr 16, poz. 93 ze zm.) nie może odnieść oczekiwanego rezultatu. Artykuł 5 Kodeksu cywilnego wytycza granice, w jakich osoba uprawniona może czynić użytek z przysługującego jej prawa; ze względu jednak na swą przynależność do systemu prawa cywilnego klauzula zgodności z zasadami współżycia społecznego nie może być stosowana w ocenie uprawnień lub obowiązków powstających w obszarze normowanym przepisami prawa administracyjnego bądź finansowego, w których nie występuje jej odpowiednik. W postępowaniu administracyjnym przepisy Kodeksu cywilnego (w tym także art. 5 k.c.), mogą być stosowane tylko wówczas, gdy tak stanowi konkretny przepis materialnego prawa administracyjnego. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 września 1983r., sygn.akt SA/Wr 367/83, ONSA 1983/2/75 oraz z dnia 15 grudnia 1987r., sygn.akt I SA 177/87, ONSA 1987/2/88). W rozpoznawanej sprawie, podnoszone przez skarżącego zarzuty, związane z naruszeniem przez organy zasad współżycia społecznego, pozostawały zatem bez wpływu na ocenę prawną zaskarżonej decyzji, bowiem brak jest przepisu prawa administracyjnego, pozwalającego na ich zastosowanie przy ustaleniu odszkodowania za nieruchomości przejęte z mocy prawa pod drogi publiczne. W świetle powyższego należy stwierdzić, że decyzje organów obu instancji odpowiadają przepisom prawa materialnego i formalnego, wobec czego brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego. Z tych wszystkich podwodów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o oddaleniu skargi, wobec braku podstaw do jej uwzględnienia. D.T.