II SA/Łd 1644/02

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA: Tomasz Zbrojewski (spr.) Sędziowie : Sędzia NSA: Ewa Markiewicz p.o. Sędziego WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant asystent sędziego Ewa Cisowska - Sakrajda po rozpoznaniu w dniu 10 sierpnia 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi J. J. i Z. J. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz J. J. i Z. J. solidarnie kwotę 10 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla miasta P. decyzją nr [...] z dnia [...] nakazał B. i B. P. przedłożenie w terminie do dnia 30 lipca 2002 r. wykonanej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. A 15 w P. wraz z oceną jego stanu technicznego oraz projektem wykonania niezbędnych prac budowlanych mających na celu doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. W dniu 31 lipca 2002 r. Z. J. złożył odwołanie od powyższej decyzji. W odwołaniu tym wskazał fakt naruszenia przez organ pierwszej instancji zasad postępowania dowodowego i wyjaśniającego poprzez pobieżne i niestaranne jego przeprowadzenie, nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy samowoli budowlanej, w szczególności pominięcie w sprawie dowodu z inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej i oparcie rozstrzygnięcia sprawy na błędnych oświadczeniach co do daty wykonania spornych robót. Jako dowód wskazał mapę geodezyjną sytuacyjno – wysokościową z 25 listopada 1996 r., której kopię załączył do odwołania. Ponadto skarżący przyznał, iż uchybił 14 – sto dniowemu terminowi do wniesienia odwołania. Jako powód podał zbyt liczną korespondencję, którą w owym czasie otrzymywał od organów administracji publicznej, częste kontrole jego nieruchomości oraz konieczność "szczególnego sformułowania odwołania". Z tych powodów, jak sam skarżący stwierdza "nie byłem w stanie dotrzymać terminu 14 dniowego i wziąłem za przykład art. 35 § 3 k.p.a.". Uzupełniając to odwołanie w dniu 11 września 2002 r. skarżący nie zgodził się "z kwalifikacją prawną samowoli budowlanej na działce przy ul. A 15", zarzucił organowi stronniczość oraz wskazał, iż "cała zabudowa przy ul. A 15 to samowola budowlana", wykonana niezgodnie z przepisami prawa. Podniósł dodatkowo, iż w drugiej połowie lat dziewięćdziesiątych wykonano bez jego zgody i pozwolenia na budowę kotłownię z tarasem. Kotłownia ta stwarza zagrożenie dla skarżącego i jego rodziny. Z tego względu wniósł on o dokonanie jej rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]) Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., powołując się art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 1980 r., Nr 9, poz. 26 z póź. zm.), stwierdził wniesienie odwołania od decyzji z uchybieniem przewidzianego w art. 129 § 2 k.p.a. terminu i odwołanie to pozostawił bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano (między innymi), że decyzja Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego dla miasta P. nr [...] z dnia [...] została doręczona Z. J. w dniu 1 lipca 2002 r. (dowód zwrotne potwierdzenie odbioru decyzji), a odwołanie od tej decyzji zostało złożone dopiero w dniu 31 lipca 2002 r., tj. po upływie 17 dni od daty upływu terminu do złożenia odwołania. Zauważono ponadto, iż termin do złożenia odwołania upłynął w dniu 15 lipca 2002 r. Podanych w odwołaniu z dnia 31 lipca 2002 r., jak również w piśmie datowanym na dzień 19 sierpnia 2002 r., a doręczonym organowi drugiej instancji w dniu 9 września 2002 r., okoliczności nie uznano za wystarczające usprawiedliwienie opóźnienia w złożeniu odwołania. Stwierdzając uchybienie terminu Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. powołał się na przepis art. 129 § 2 k.p.a. Pismem zatytułowanym "Odwołanie- Skarga – Prośba" J. i Z. J. zaskarżyli do Naczelnego Sądu Administracyjnego, Ośrodek Zamiejscowy w Łodzi przedmiotowe postanowienie. W skardze tej wnieśli o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od decyzji nr [...] z dnia [...] nakazującej B. i B. P. przedłożenie w terminie do dnia 30 lipca 2002 r. wykonanej przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia budowlane inwentaryzacji architektoniczno – budowlanej budynku mieszkalnego, zlokalizowanego przy ul. A 15 w P. wraz z oceną jego stanu technicznego oraz projektem na wykonanie niezbędnych prac budowlanych, mających na celu doprowadzenie tego obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa. W uzasadnieniu skargi jako powód uchybienia terminowi do wniesienia odwołania powołali się "na szeroki zakres prowadzonego (w/w) postępowania oraz częściowy brak znajomości przepisów k.p.a.". W uzupełnieniu tej skargi z dnia 13 stycznia 2003 r. skarżący powołali dodatkowo okoliczność depresji Z. J. wywołanej licznymi kontrolami prowadzonymi ze skarg B. i B. P. oraz nieprzychylnego nastawienia organów administracji publicznej. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. przytoczył zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia argumenty, a ponadto podkreślił, iż skarżący nie wnieśli o przywrócenie terminu do złożenia odwołania i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z treścią przepisu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póź. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270). Wojewódzki Sąd Administracyjny zobligowany był przeto rozpoznać skargę w oparciu o przepisy nowej ustawy. O wpisie i innych kosztach sądowych, stosownie do § 2 art. 97 powołanej ustawy, orzekł na podstawie przepisów dotychczasowych. W myśl art. 3 § 1 powołanej ustawy sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, tj. jego zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zmienić zaskarżonego aktu, a jedynie uwzględniając skargę może go uchylić, stwierdzić jego nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarga zgodnie z art.151 ustawy podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 129 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z póż. zm.), odwołanie od decyzji administracyjnej organu I instancji wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie od dnia jej ogłoszenia stronie. Odwołanie wniesione przez stronę z uchybieniem powyższego terminu oznacza, że czynność jego wniesienia jest bezskuteczna, zaś organ odwoławczy obowiązany jest – stosownie do art. 134 kpa - stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Z ostatnio powołanego przepisu wynika, iż postanowienie organu odwoławczego stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia odwołania jest postanowieniem ostatecznym, kończącym postępowanie administracyjne. A zatem stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podlega ono kontroli sądowej z punktu widzenia zgodności z prawem. Przesłankę wydanego w trybie art. 134 k.p.a. postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania stanowi ustalenie dwóch faktów, a mianowicie faktu złożenia odwołania po upływie okresu 14 dni od daty doręczenia stronie lub jej pełnomocnikowi decyzji administracyjnej, oraz ustalenie faktu braku prośby o przywrócenie uchybionego terminu bądź wydania postanowienia odmawiającego przywrócenia tego terminu. Na gruncie powołanego przepisu wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w razie wniesienia odwołania z uchybieniem terminu oraz prośby o jego przywrócenie, nie może mieć miejsca przed ostatecznym rozpoznaniem wniosku strony o przywrócenie terminu. Ewentualne postanowienie o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania wyłącza bowiem dopuszczalność wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania (por. wyrok NSA z 14.01.1999 r., SA/Sz 306/98, LEX nr 36136 czy wyrok NSA z 31.05.2000 r., SA/Sz 565/00, LEX nr 41620). Z ustaleń poczynionych w niniejszej sprawie jednoznacznie wynika, że skarżący wniósł odwołanie z 17 dniowym opóźnieniem, a więc po upływie 14 – dniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. Wątpliwości budzi natomiast kwestia, czy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia skarżący złożył prośbę o przywrócenie uchybionego terminu, jak to twierdzi on w swej skardze, którą to prośbę zawarł w następującym stwierdzeniu: "w związku ze szczególnym sformułowaniem na niniejsze pismo oraz z powodu nasyłanych i nękających mnie komisji nie byłem w stanie dotrzymać 14 dniowego terminu i wziąłem za przykład art. 35 § 3 k.p.a.". Z uwagi na to stwierdzenie uznać należy, iż zarzuty skargi są zasadne. Sformułowanie to, w ocenie Sądu, wskazuje, iż skarżący prawdopodobnie wraz z odwołaniem złożył prośbę o przywrócenie uchybionego terminu, a co najmniej budzi ono wątpliwości co do woli skarżącego. Zauważyć bowiem należy, iż ustawodawca nie określa wymogów co do formy prośby o przywrócenie terminu, ważne jest, aby wola zainteresowanego była czytelna i zrozumiała dla organu. Prośba o przywrócenie terminu może zatem zostać złożona przez zainteresowanego ustnie do protokołu, w oddzielnym piśmie bądź też w treści pisma (odwołania, zażalenia), dla wniesienia którego termin był określony. Istotnym jest, aby zainteresowany miał świadomość, że ma miejsce uchybienie terminu i że od jego woli zależy przywrócenie tego terminu, gdyż organ z urzędu (bez zgody zainteresowanego) nie może tego uczynić. Wola zainteresowanego będąca prośbą o przywrócenie terminu może wynikać również pośrednio z kontekstu pisma. W skrajnym przypadku, wniesienie odwołania po terminie i zawarcie w nim argumentacji usprawiedliwiającej zwłokę (uprawodopodobniającą brak winy) i prośbę o rozpatrzenie sprawy mimo tego, można również odebrać jako prośbę o przywrócenie terminu (por. wyrok NSA z 14.05.1998 r. IV SA 1153/96, LEX nr 45637). Taka sytuacja miała miejsce w analizowanej sprawie, skarżący stwierdza bowiem wprost, iż uchybił terminowi do wniesienia odwołania, jak również podaje przyczyny tego uchybienia oraz kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji. A zatem organ odwoławczy, stosownie do wyrażonych w art. 7 – 9 k.p.a. zasad ogólnych, powinien wyjaśnić treść żądania strony. Zgodzić się bowiem należy z wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w nie publikowanym wyroku z 23 kwietnia 1993 r., SA/Kr 2342/92 poglądem, wedle którego o treści żądania decyduje ostatecznie strona, a nie organ administracji publicznej, do którego strona pismo skierowała. Powinność ta w sytuacji widocznej nieumiejętności formułowania przez nią wniosków, jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, wynika z ciążącego na organie administracji publicznej obowiązku wszechstronnego wyjaśnienia sprawy (wyrok NSA z 03.04.1986 r., SA/Kr 22/86, GAP 1988, z. 11, s. 45). Podkreślić nadto trzeba, iż uprawnień organu administracyjnego nie można interpretować w ten sposób, że w razie wątpliwości należy sprawę rozstrzygać na niekorzyść obywatela. Przeciwnie - wątpliwości należy rozstrzygać na korzyść obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie ważny interes społeczny. Tylko takie bowiem postępowanie może pogłębić zaufanie obywatela do organów państwa" (por. wyrok NSA z 23.11.1982r., II S.A. 1031/82,ONSA 1982, nr 2, poz. 91 oraz wyrok NSA z 19.07.1983r., XXII S.A. 668/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 60). W ocenie Sądu, strona nie powinna ponosić ujemnych konsekwencji wynikających z zaniedbań organu administracji publicznej, polegających na zaniechaniu podjęcia przez ten organ czynności prawnych, które w analizowanej sprawie sprowadza się do nie wyjaśnienia treści żądania strony. Okoliczność ta ma istotne znaczenie dla oceny zgodności z prawem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Nie rozpoznanie bowiem przez organ odwoławczy przed podjęciem tego postanowienia kwestii ewentualnego wniosku skarżącego o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, stanowi nie wyjaśnienie istotnych elementów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania, w aspekcie przesłanek wynikających z art. 58 k.p.a. W konsekwencji doprowadziło ono do naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 134 k.p.a., powołanego jako podstawa zaskarżonego postanowienia. Będące efektem wskazanych naruszeń przepisów postępowania nieprawidłowe ustalenie przez organ odwoławczy stanu faktycznego analizowanej sprawy jest, zdaniem Sądu, naruszeniem powołanych wyżej przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy, będzie więc ono skutkowało uchyleniem postanowienia na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naruszenie tych przepisów miało wpływ na wynik sprawy, bowiem błąd w ustaleniach formalnych doprowadził do innego rozstrzygnięcia od tego, które zapadłoby, gdyby organ dokonał w sprawie prawidłowych ustaleń. Zaskarżone postanowienia należy zatem uznać za niezgodne z prawem. Ponieważ przedmiotem tego postępowania jest kontrola zgodności z prawem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania Sąd nie jest upoważniony do dokonania oceny merytorycznej zasadności przyczyn uchybienia temu terminowi i rozstrzygania o ewentualnym wniosku o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania. Ponadto zauważyć należy, iż zaskarżone postanowienie zawiera wadę co do powołania podstawy prawnej. W podstawie tej organ powołał tekst jednolity ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z 1980, opublikowany w Dzienniku Ustaw Nr 9 pod poz. 26, tymczasem w roku 2000 w Dzienniku Ustaw Nr 98 pod poz. 1071 został ogłoszony kolejny tekst jednolity tej ustawy. Wada ta nie ma jednakże wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, gdyż stanowiący podstawę podjęcia zaskarżonego postanowienia art. 134 k.p.a. nie uległ zmianie. W kwestii kosztów zastosowanie ma art. 55 ust. 1 zdanie drugie ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w związku z art. 97 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.). Stosownie do treści tegoż przepisu w orzeczeniu uwzględniającym skargę Sąd orzeknie zwrot kosztów na rzecz skarżącego od organu, który wydał zaskarżony akt lub podjął zaskarżoną czynność albo dopuścił się bezczynności. Ponieważ zaskarżone postanowienie zawierało wady w istotny sposób wpływające na rozstrzygnięcie sprawy, co stanowiło z kolei podstawę do jego uchylenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. obowiązany jest wypłacić na rzecz skarżących tytułem poniesionych przez nich kosztów postępowania kwotę 10,00 (dziesięć) złotych. Mając na uwadze fakt, iż przed wydaniem zaskarżonego postanowienia z dnia [...] o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania organ nie rozpoznał wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, uznać należy, iż postanowienie to jest niezgodne z prawem i podlega uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym w zw. z art. 97 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.).