II SA/Łd 1645/02

Dnia 12 października 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Markiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 12 października 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi Z.H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. - Z.H. zaskarżyła do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Wojewody [...] z dnia [...]. Nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...] orzekającą o odmowie zwrotu nieruchomości, położonej w Z. przy ul. A 25b, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działka nr 180/1 o powierzchni 0,1045 ha, na rzecz skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podano, że aktem notarialnym Rep. A Nr [...], sporządzonym w dniu [...] została nabyta na rzecz Państwa nieruchomość, położona w Z. przy ulicy A 25b, oznaczona jako działka numer 180/1 o powierzchni 0,1045 ha, w celu realizacji planowych zadań budownictwa mieszkaniowego. Właścicielem wyżej wymienionej nieruchomości była Z.H. Z wnioskiem o zwrot wykupionej nieruchomości wystąpiła Z.H. podając jako podstawę swojego żądania art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 21 sierpnia 1997 r. (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543). Decyzją Nr [...] z dnia [...], wydaną przez Starostę [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, orzeczono o odmowie zwrotu przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji, Starosta [...] wskazał, iż nabycie przez Państwo nieruchomości, położonej w Z. przy ulicy A 25b, nastąpiło na podstawie umowy kupna-sprzedaży, zawartej po wejściu w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1985 r. Nr 22 poz. 99), co zdaniem Starosty w związku z treścią art. 216 obowiązującej ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, powoduje niedopuszczalność drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności przez poprzedniego właściciela. Od powyższej decyzji Z.H. złożyła odwołanie, w którym wnosi o jej zmianę i orzeczenie zwrotu nieruchomości, podnosząc, że nieruchomość została wykupiona z przeznaczeniem pod budownictwo wielorodzinne, a cel ten nie został zrealizowany, a tym samym nieruchomość powinna być zwrócona. Rozpatrując złożone odwołanie oraz całość materiału dowodowego zebranego w sprawie organ odwoławczy wyjaśnił, że zagadnienia dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości uregulowane zostały w dziale III rozdziale 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 136-142 wyżej wymienionej ustawy, instytucja zwrotu obejmuje nieruchomości, których własność przeszła na rzecz Skarbu Państwa na podstawie indywidualnej decyzji administracyjnej, kończącej postępowanie wywłaszczeniowe. Ponadto, zgodnie z art. 216 ww. ustawy - przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, stosuje się także do tych nieruchomości, które zostały przejęte lub nabyte przez Państwo na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie. W treści art. 216 obowiązującej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wymienia się jako podstawy prawnej zwrotu nieruchomości nabytych na rzecz Państwa w trybie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. Przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r., regulujące wywłaszczanie nieruchomości, a w szczególności art. 53 ust. l (według pierwotnego tekstu), wprowadzały zasadę, że wywłaszczenie może nastąpić "tylko wówczas, gdy nieruchomość nie może być nabyta w drodze umowy". Ustawa nie zawierała żadnych szczególnych przepisów, dotyczących treści i formy umowy kupna nieruchomości, a wobec tego w pełnym zakresie miały do niej zastosowanie przepisy prawa cywilnego, a wpis do księgi wieczystej nowego podmiotu własności wywierał te same skutki, co w każdym innym przypadku. Nieruchomość, o zwrot której ubiega się Z.H., została nabyta na rzecz Państwa umową cywilnoprawną, zgodnie z art. 8 i art. 13 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 249). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem (wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 1998 r. sygn.akt II SA/Łd 416/96 niepublikowany; uchwała Sądu Najwyższego z dnia 24.09.1992 r. III AZP 11/92, OSNC 1993/6/93) poprzedni właściciel nieruchomości zbytej na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie może żądać jej zwrotu. Nie ma podstaw do zrównania ze sobą - co do niektórych skutków prawnych — umowy o nabycie nieruchomości z decyzją administracyjną o wywłaszczeniu. Umowa o przeniesienie na rzecz Skarbu Państwa lub gminy własności nieruchomości, niezbędnej na cele publiczne jest umową kupna-sprzedaży nieruchomości taką samą, jak każda inna tego rodzaju umowa, a wobec tego stosuje się do niej wszystkie przepisy prawa cywilnego, i to bez tworzenia szczególnych praw czy też obowiązków dla którejkolwiek ze stron, a to z racji usunięcia z tych przepisów postanowień dyskryminujących lub uprzywilejowujących różne podmioty obrotu cywilnoprawnego. Równość statusu wszystkich uczestników obrotu cywilnoprawnego oznacza, że Skarb Państwa lub gmina, nabywając z zachowaniem przepisanej formy, własność nieruchomości, korzysta z takiej samej ochrony własności, jak inne podmioty. Poprzedni właściciel, który zbył nieruchomość na rzecz Państwa w drodze umowy cywilnoprawnej w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. nie może, bez szczególnej podstawy prawnej, występować na drogę administracyjną z żądaniem jej zwrotu. Roszczenie o zwrot nieruchomości w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przysługuje, ponieważ stan prawny odnoszący się do wykorzystania umowy cywilnoprawnej przy nabywaniu nieruchomości, niezbędnych na cele publiczne powoduje, że nie można takiej nieruchomości traktować jako wywłaszczonej, a to skutkuje niedopuszczalnością wykorzystania drogi administracyjnej do ubiegania się o odzyskanie tytułu własności nieruchomości poprzez jej poprzedniego właściciela. Trafnie zatem organ I instancji odmówił zwrotu nieruchomości. W skardze wniesionej do Sądu administracyjnego na wymienioną decyzję Wojewody [...], Z.H. zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 146 oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. Nr 46, póz. 543 z 2000 r.), polegające na uznaniu, iż w/w przepisy nie mogą być stosowane przy ocenie żądania strony skarżącej albowiem przeniesienie własności nieruchomości, położonej w Z. nastąpiło na drodze cywilnoprawnej umowy, podczas gdy w rzeczywistości w/w nieruchomość została przejęta w trybie wywłaszczenia i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji pierwszoinstancyjnej. Skarżąca wyjaśniła, że zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], odmawiającą zwrotu nieruchomości, położonej w Z. przy ul. A 25b. W uzasadnieniu obu w/w decyzji podniesiono, iż Skarb Państwa nabył w/w nieruchomość w drodze cywilnoprawnej umowy i to w momencie obowiązywania ustawy z dnia 29.04.1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, która uniemożliwia potraktowanie jej, jako wywłaszczenia a w konsekwencji możliwości żądania jej zwrotu. Stanowisko organów administracji jest jednak błędne, w ocenie skarżącej. Przede wszystkim bowiem podnieść należy, iż obie w/w decyzje całkowicie abstrahują od najważniejszego w sprawie faktu, a mianowicie, iż przedmiotowa umowa sprzedaży została zawarta dopiero po upływie trzech lat od wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego wobec w/w nieruchomości (uchwała WRN w Sieradzu z dnia 27.11.1985 r.). Całkowite przesądzenie kwestii wywłaszczenia powoduje więc, iż propozycja Urzędu Miejskiego w Z. z 1988 r. co do kupna w/w nieruchomości, nie może być traktowana jako oferta, na którą przystała skarżąca. Rozpoczęcie procesu wywłaszczeniowego oraz insynuacje pracowników Urzędu, iż cena "sprzedaży" będzie znacznie wyższa aniżeli cena "odszkodowania", całkowicie wykreślają element dobrowolności przy w/w umowie, na który powołują się organy administracji. W tej sytuacji nie można zasadnie mówić o autonomii i wolności stron, równości podmiotów oraz wolności w podejmowaniu decyzji, co przekreśla cywilnoprawny charakter zawartej umowy oraz niemożność stosowania do niej art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Do zawarcia w/w umowy skarżąca została bowiem zmuszona wcześniejszym postępowaniem wywłaszczeniowym, dlatego też formalne przejęcie własności przez Skarb Państwa w drodze umowy nie uzasadnia stanowiska organów administracji, albowiem oświadczenia woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których zostały złożone oraz zasady współżycia społecznego (art. 65 K.C). Tymczasem, jeśli zważyć właśnie na okoliczności zawarcia w/w umowy /trwające trzy lata postępowanie wywłaszczeniowe/, nie sposób uznać, iż doszło do zawarcia cywilnoprawnej umowy przeniesienia własności w/w nieruchomości. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i wywiódł, jak w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, że do zakresu właściwości Sądu administracyjnego należy kontrola aktów administracyjnych, zaskarżonych do Sądu, pod względem zgodności z prawem (art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz.U. Nr 153, poz. 1269). Tylko wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego bądź procesowego, mające wpływ na wynik sprawy, jest obowiązany do uchylenia aktu zaskarżonego (art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270). Tego rodzaju wad Sąd administracyjny nie stwierdził przy rozpoznawaniu sprawy niniejszej, co oznacza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja prawa obowiązującego nie narusza. Sprawy zwrotu wywłaszczonych nieruchomości regulują przepisy rozdziału 6-go ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2000 r.. Nr 46, poz. 543 ze zm.), zatytułowanego "Zwrot wywłaszczonej nieruchomości". Przepisy te określiły w sposób niebudzący żadnych wątpliwości o zakresie rozstrzygania w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, przez organ do tego właściwy, w drodze decyzji administracyjnej (art. 142 ustawy). Przepis art. 216 powołanej ustawy ustalił zasadę, że przepisy o zwrocie maj ą zastosowanie do nieruchomości przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w tym przepisie ("Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie..."). W dacie wydania zaskarżonej decyzji, przepis art. 216 powołanej ustawy, zawierał enumeratywnie wyliczone akty prawne, na podstawie których nastąpiło wywłaszczenie, nabycie lub przejęcie w przeszłości na rzecz Skarbu Państwa ściśle określonych nieruchomości, statuując w tych aktach prawnych na rzecz byłych właścicieli lub spadkobierców, uprawnienia do żądania zwrotu nieruchomości, gdy stały się one zbędne na cele wywłaszczenia (por. J.Szachułowicz, M.Krassowska i A.Łukaszewska: Gospodarka nieruchomościami. Komentarz. Warszawa 2003, s.523). Nie ulega zaś wątpliwości, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji, wskazany przepis art. 216 powołanej ustawy, nie stanowił, że przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy, stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu państwa, na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn.zm.). Oznacza to, że na podstawie przepisów obowiązujących przy rozpoznawaniu wniosku skarżącej o zwrot przedmiotowej nieruchomości przez organy I i II instancji w niniejszej sprawie, poprzedni właściciel nieruchomości, zbytej w drodze umowy na rzecz Skarbu Państwa w czasie obowiązywania wskazanej wcześniej ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, dla celu, który dawałby podstawę do wywłaszczenia tej nieruchomości nie mógł żądać jej zwrotu na podstawie wymienionych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami z r. 1997. Oznacza to również, że Sąd administracyjny nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, bowiem ocena legalności, dokonywana przez Sąd administracyjny, następuje w oparciu o przepisy, obowiązujące w dacie wydania aktu administracyjnego, zaskarżonego do tego Sądu. Obligowało to Sąd administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), do oddalenia skargi. Dodatkowo należało jednakże wyjaśnić, że zgodnie z art. l pkt 141 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), dotychczasową treść przepisu art. 216 tej ustawy, uznano za ust. l i dodano ust. 2 art. 216. Stosownie do art. 216 ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy, w brzmieniu ustalonym cyt. ustawą z dnia 28 listopada 2003 r., przepisy rozdziału 6 działu III (powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami) "stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1991 r.. Nr 30, poz. 127 z późn.zm.)". Powołana ustawa zmieniająca weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia ogłoszenia (art. 19), przy czym ogłoszenie ustawy nastąpiło w dniu 21 czerwca 2004 roku.