II SA/Łd 165/04

Dnia 4 czerwca 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski, Sędziowie : Sędzia WSA Jolanta Rosińska (spr.), p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant Referendarz sądowy Leszek Foryś, po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi J. N. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia protestu do ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. - Rada Miejska w B. uchwałą z dnia [...] Nr [...] odrzuciła protest J. N. wniesiony do ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwałą z dnia [...] Nr [....] Rada Miejska w B. przystąpiła do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego obszar "A" w rejonie ulic: A, B, C, D, E, F i G. Stosownie do unormowania art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta B. został wyłożony do publicznego wglądu w okresie od 1 do 22 września 2003 r. O wyłożeniu planu J. N. została poinformowana z pouczeniem, że każdy kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie może wnieść protest, a każdy, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie może wnieść zarzut. Przedmiotowe pismo J. N. otrzymała dnia 27 czerwca 2003 r. W dniu 4 października 2003 r. J. N. złożyła pismo, w którym zgłosiła do powyższego planu wnioski. Wniosła o przeznaczenie pasa terenu biegnącego po północnej stronie działki położonej przy G. 18, stanowiącej jej własność, na drogę dojazdową do jej działki, która służyłaby jednocześnie do komunikacji osiedlowej. Przedmiotowa działka jest całkowicie pozbawiona dojazdu od strony G. W roku 1984 J. N. została wywłaszczona z części nieruchomości, której fragment miał być przeznaczony na drogę osiedlową, przez co do działki miał być zapewniony dojazd od drogi publicznej. Od tej strony na działce istnieje zabudowa pierzejowa i nie ma nawet wjazdu bramowego do nieruchomości, a jedynie przejście o szerokości 60 cm. Zapewnienie dojazdu do drogi publicznej dla osób trzecich jest wymagane przez regulację art. 6 prawa budowlanego. Uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w B. odrzuciła protest J. N. W uzasadnieniu stanowiącym załącznik do przedmiotowej uchwały podano, iż zgodnie z art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym została przeprowadzona procedura formalno - prawna projektu planu. Po uzyskaniu niezbędnych pozytywnych opinii i uzgodnień od instytucji i organów, które są upoważnione do współpracy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowy projekt został wyłożony do publicznego wglądu. O fakcie tym zostali pisemnie zawiadomieni właściciele i władający nieruchomościami z terenu objętego projektem planu oraz przez ogłoszenie w prasie, na tablicy ogłoszeń oraz na oficjalnej stronie internetowej Urzędu Miasta B., pozostałe osoby zainteresowane tym projektem. Przez 14 dni po zakończeniu terminu wyłożenia, osoby, mające uwagi do wyłożonego projektu, mogły je zgłaszać na piśmie na ręce Prezydenta Miasta B. w formie zarzutów lub protestów. Protest złożony przez J. N., kwestionuje rozwiązania przyjęte w ustaleniach projektu przedmiotowego planu. Protest ten odnosi się do działki o nr geod. 220, obręb 10, której właścicielką jest wnosząca protest i dotyczy wyznaczenia drogi dojazdowej do posiadanej przez nią nieruchomości, z terenu osiedla zabudowy wielorodzinnej i jednorodzinnej. Roszczenie o zwrot działki przez J. N. pod teren osiedla, zostało odrzucone decyzją Wojewody [...] i bez znaczenia w przedmiotowej sprawie jest fakt nie wykorzystania terenu na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej. Ustalenia projektu planu zagospodarowania "A" nie naruszają i nie zmieniają, sposobu zagospodarowania działki. Przylega ona bezpośrednio do drogi publicznej, jaką jest G. i przyszłe jej zagospodarowanie winno zapewnić dojazd właśnie z tej drogi. W skardze na uchwałę z dnia [...] J. N. zarzuciła naruszenie unormowania art. 24 ust. 4 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym poprzez bezzasadne oraz bezprawne nieuwzględnienie zarzutu wniesionego do planu zagospodarowania przestrzennego. W motywach skarżąca wyjaśniła, iż zarzut jej autorstwa został potraktowany formalnie jako protest. Projekt planu narusza interes prawny skarżącej, dlatego pismo datowane na dzień 4 października 2003 r. winno zostać potraktowane jako zarzut. Uchwała z dnia [...] nie zawierała pouczenia o możliwości jej zaskarżenia do sądu administracyjnego. Skarżąca podtrzymała również stanowisko zawarte w piśmie z dnia 4 października 2003 r. W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej odrzucenie, gdyż jak podaje Rada Miejska w B. sprawa dotyczyła przeznaczenia pod drogę dojazdową działki nie będącej własnością skarżącej, zatem ani jej interes prawny ani uprawnienia nie zostały naruszone. Wobec czego zgodnie z uregulowaniem art. 23 i 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym pismo z dnia 4 października 2003 r. należało zakwalifikować jako protest, który nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Alternatywnie strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. W piśmie z dnia 29 marca 2004 r. J. N. wyjaśniła, że uzasadnienie do uchwały z dnia [...] nie zawierało pouczenia o przysługujących środkach odwoławczych. Niemniej jednak wystosowała w dniu 12 stycznia 2004 r. do Prezydenta Miasta B. i Starosty Powiatowego pismo wzywające do usunięcia naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 art. 1 powołanego aktu ). Analogiczne unormowanie zawarte zostało w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga podlega oddaleniu. Przeprowadzając taką kontrolę, sąd zgodnie z art. 134 § 1 powołanej ustawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Może więc dokonać oceny zaskarżonej decyzji także w innym zakresie niż zakres, w jakim zakwestionowała decyzję strona skarżąca. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi. Na wstępie należy podnieść, że wniesione przez J. N. w dniu 4.10.2003 r. pismo błędnie zakwalifikowane zostało jako protest do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm. ) protest może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu. W myśl zaś art. 24 ust. 1 powołanej ustawy legitymację do wniesienia zarzutu posiada każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego pojęcie interesu prawnego, czy też uprawnienia, o których mowa we wskazanym przepisie winno być rozumiane sensu largo. Naruszenie interesu prawnego nie polega więc tylko na odjęciu jakiejś dotychczasowej wartości prawnej ( uprawnienia, możliwości prawnej ), ale również na spowodowaniu, że w przyszłości jakaś wartość prawna ( uprawnienie, możliwość ) nie będzie mogła być realizowana ( vide: wyrok NSA z dnia 16.10.2001 r., IISA/Kr 1970/ 01 – ONSA 2002/4/164, wyrok NSA z dnia 21.11.2001 r. IISA/Łd 112/01 niepublikowany ). W rozpoznawanej sprawie skarżąca konsekwentnie zarzucała, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego narusza jej interes prawny pozbawiając działkę stanowiącą jej własność, a oznaczoną nr 220 dostępu do drogi publicznej podczas gdy istniejąca od strony południowej zabudowa pierzejowa uniemożliwia wytyczenie wjazdu na nieruchomość poprzez bramę. Zapewnienie dojazdu do drogi publicznej gwarantują zaś przepisy prawa budowlanego. Nie można zatem nie podzielić stanowiska skarżącej, że dostęp do drogi publicznej stanowi taką możliwość faktyczną, która jednocześnie określa jej uprawnienia i interes prawny. W konsekwencji skarżącej jako bezpośrednio zainteresowanej wytyczeniem takiej drogi przysługiwało uprawnienie do wniesienia zarzutu, a nie – jak to przyjęła Rada Miejska w B. - protestu do projektu planu. Zarzut ten wniesiony został z zachowaniem terminu określonego przepisem art. 24 ust. 2 ustawy, a skarga na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia [...] "w sprawie rozstrzygnięcia protestu" w terminie wskazanym w art. 24 ust. 4. W dniu 12.01. 2004 r. skarżąca skierowała również do Prezydenta Miasta B. pismo wzywające do zmiany powyższej uchwały i uwzględnienia jej zarzutu ( k. 43 akt ). Wojewódzki Sąd Administracyjny mógł przeto zgodnie z obowiązującą procedurą dokonać oceny legalności zaskarżonej uchwały jako uchwały o odrzuceniu zarzutu. Odnosząc się do zarzutów merytorycznych skargi należy na wstępie wyjaśnić, że prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. W systemie prawa polskiego najpełniejszą definicję prawa własności zawiera art. 140 Kodeksu cywilnego. Zgodnie z tym przepisem wyznacznikami granic własności są ustawy i zasady współżycia społecznego, a wyznacznikiem sposobu korzystania przez właściciela z przysługującego mu prawa jest społeczno – gospodarcze jego przeznaczenie. Trzeba też wskazać, że większość ograniczeń prawa własności ma charakter publicznoprawny i wynika z prawa administracyjnego. Także Trybunał Konstytucyjny, jak wynika z poglądów wyrażanych w jego orzecznictwie, stoi na stanowisku, że pojmowanie prawa własności jako absolutnego prawa do rzeczy prowadziłoby w wielu wypadkach do naruszenia praw innych podmiotów, a nawet mogłoby obrócić się przeciwko samym właścicielom rzeczy por. przykładowo orzeczenia TK: z dnia 20 kwietnia 1993 r., P6/92; OTK z 1993 r., cz. I str. 89 i nast. oraz z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98; OTK ZU z 1999 r., Nr 4, poz. 78, str. 410 – 411 ). Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności ( art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Stosownie do przyjętej przez ustawodawcę zasady władztwa planistycznego gminy ( jak już to wyjaśniono wcześniej ), wyrażającej się w tym, że ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy do zadań własnych gminy, gmina samodzielnie gospodaruje przestrzenią. Oczywiście nie może tego czynić dowolnie, gdyż przysługujące jej władztwo doznaje ograniczeń wynikających z konstytucyjnie chronionego prawa własności ( art. 64 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ). Spełnienie przez radę gminy wymogów wynikających z przepisu art. 24 ust. 3 ustawy następuje wówczas, gdy uzasadniono w sposób nie budzący żadnych wątpliwości brak możliwości uwzględnienia zgłoszonego przez stronę skarżącą żądania w zakresie przeznaczenia określonego obszaru, w świetle prowadzonej przez organy gminy polityki przestrzennego zagospodarowania gminy. Oznacza to, że naruszenie obowiązku uzasadnienia faktycznego i prawnego uchwały o odrzuceniu zarzutu ( obowiązku wynikającego z art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ), nie pozostaje bez wpływu na ocenę legalności uchwały rady gminy w tej sprawie i może stanowić przesłankę do stwierdzenia jej nieważności. Skoro, jak to już wcześniej zostało wskazane, celem instytucji "zarzutu" jest ochrona interesu indywidualnych obywateli w procesie planowania przestrzennego, to obowiązkiem każdej rady gminy jest rozpatrzenie zarzutów zgłoszonych do projektu planu miejscowego pod kątem możliwości ochrony interesu prawnego osoby zgłaszającej zarzut, co jednocześnie oznacza obowiązek wnikliwego i wszechstronnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych danej sprawy i to zarówno przez składających zarzuty jak i wynikających z obiektywnej oceny zasadności podejmowanych rozstrzygnięć planistycznych. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rada Miasta B. wymagania te spełniła nie przekraczając granic przysługującego jej władztwa planistycznego. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały podniesiono, że ustalenia projektu nowego planu zagospodarowania przestrzennego "A" nie naruszają i nie zmieniają sposobu zagospodarowania działki skarżącej. Nie ulega również wątpliwości, że nie pogarszają jej sytuacji faktycznej i prawnej w porównaniu do dotychczas obowiązującego planu. Działka J. N. nigdy bowiem nie miała urządzonego wjazdu od strony północnej, a jedynie dostęp do drogi publicznej od strony południowej przylegającej bezpośrednio do placu G. Z ustaleń poczynionych w rozpoznawanej sprawie wynika ponadto, że skarżąca korzystała dotychczas z dojazdu poprzez sąsiednie działki oznaczone nr 2175 i 217/7, ale darowała je swoim dzieciom na współwłasność. Winna zatem liczyć się z ewentualnością braku zgody nowych współwłaścicieli na taki dojazd. Należy również podkreślić, że gmina nie miała obowiązku – jak sugeruje skarżąca – wytyczenia w projekcie planu drogi publicznej od strony północnej działki nr 220 umożliwiającej swobodny i niczym nieograniczony do niej dojazd. Obowiązek taki nie może być w szczególności konsekwencją wywłaszczenia w 1984 r. części nieruchomości skarżącej od strony północnej działki nr 220, jako że decyzja o wywłaszczeniu jest prawomocna, a wywłaszczona nieruchomość przekazana została w użytkowanie wieczyste [...] Spółdzielni Mieszkaniowej, która realizuje na tym terenie inwestycję związaną z budownictwem mieszkaniowym. Twierdzenie skarżącej, jakoby istniało "porozumienie" co do wytyczenia drogi dojazdowej na wywłaszczonej nieruchomości nie znajduje oparcia w zebranym materiale dowodowym i nie rodzi skutków prawnych w zakresie obowiązku urządzenia takiej drogi. Art. 18 ust. 2 pkt 1 obowiązującej w dacie przystąpienia do opracowania projektu planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.) przewidywał możliwość składania wniosków do planu. Wniesiony zarzut w istocie stanowi postulat do projektu planu, który winien być zgłoszony w trybie powołanego przepisu. Skarżąca z uprawnienia tego jednak nie skorzystała i nie złożyła wniosku o wytyczenie nowej drogi w określonej ustawowo formie i czasie. Nie może przeto obecnie podnosić, że projekt planu nie przewiduje takiej drogi. Z przytoczonych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zmianami ), skargę jako bezzasadną oddalił.