II SA/Łd 1653/01

Dnia 2 kwietnia 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA E. Markiewicz (spr.), Sędziowie : NSA p.o. WSA G. Szkudlarek, R. Kubot-Szustowska, Protokolant staż. ref. T. Porczyński, po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania ekspertyzy wykonanych prac budowlanych 1) uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2) zasądza od Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. na rzecz skarżącego M. T. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu wpisu sądowego; 3) stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do dnia uprawo- mocnienia się wyroku. M. T. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ), utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] , Nr [...] (znak: [...] ) w przedmiocie nałożenia na dostawcę okien firmę "A" (z siedzibą w Z. ), której właścicielem jest M. T. , obowiązku zlecenia uprawnionej jednostce wykonania ekspertyzy, stwierdzającej czy przedmiotowe okna (11 szt.), spełniają wymagania podstawowe, wyszczególnione w art. 5 ust. l pkt l Prawa budowlanego. Ekspertyza w szczególności winna zawierać: - analizę konstrukcji okien (w tym według jakiej dokumentacji konstrukcyjnej zostały one wykonane), - ocenę techniczną, czy okna j.w. nadają się do eksploatacji t.j. czy nie zagrażają bezpieczeństwu ludzi i mienia (ewentualnie, które należy wzmocnić oraz w jaki sposób należy to wykonać). Ekspertyzę organowi należało dostarczyć w terminie do 30 września 2001 r., w celu stwierdzenia możliwości dalszego użytkowania tych okien i zapewnienia właściwych warunków bezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz stosownie do dyspozycji zawartej w ostatecznej decyzji Nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia podano, że postępowanie administracyjne w sprawie okien z PVC, zamontowanych w 1998 roku w budynku Szkoły Podstawowej nr 6 w Z. , przez firmę "A. ", mającą siedzibę w Z. wszczęto na wniosek Fabryki Okien "B. " z dnia [...] W czasie wizji lokalnej (przeprowadzonej w Szkole Podstawowej nr 6 w Z. w dniu 2.12.1999 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. ustalił, iż: - w budynku szkoły zamontowano 11 szt. okien, wykonanych z profili PVC, - w dniu kontroli Dyrektor szkoły nie posiadał żadnych dokumentów, świadczących, że zamontowane okna były dopuszczone do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie, - roboty budowlane, związane z montażem okien wykonano do dnia 31.08.1998 r. i zostały odebrane "Protokołem odbioru wykonanych robót", sporządzonym w dniu 4.09.1998 r. W czasie wizji Dyrektor szkoły: - okazał komisji dokumenty przetargowe wraz z załącznikiem nr 1, dotyczącym opisu techniczno-konstrukcyjnego zamawianych okien. Z okazanych dokumentów wynika, iż przedmiotem przetargu było 10 okien z PVC o wymiarach zewnętrznych ościeżnic 2290 x 2030 mm, współczynniku przenikania ciepła k = 2,3 W/(m2 . K), z szybami posiadającymi znak bezpieczeństwa "B"; - zobowiązał się do niezwłocznego dostarczenia pozostałych dokumentów, związanych z przedmiotowymi oknami. Pismem znak [...] z dnia [...] , Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wystąpił do Prezydenta Miasta Z. z prośbą o doręczenie dokumentów świadczących, że: - okna zamontowane w Szkole Podstawowej nr 6 były dopuszczone do obrotu i powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie, - roboty budowlane, związane z wymianą okien, wykonywane były w oparciu o zgłoszenie, tj. zgodnie z wymaganiami art. 30 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na powyższe wystąpienie, M. T. , właściciel firmy "A. ", tj. firmy, która dostarczyła i zamontowała okna, będące przedmiotem postępowania administracyjnego, dostarczył do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Z. następujące dokumenty: - deklaracje zgodności: nr 0901 z dnia 4.09.1998 r., nr 1001 z dnia 30.10.1998 r., w których zadeklarował, iż okna z polichlorku winylu, wykonane w systemie THYSSEN AD, zamontowane w Szkole Podstawowej nr 6 w Z. , są zgodne z PN-88/B-10085/A2; -świadectwo badań nr BW/310/97, wystawione przez Instytut Szkła i Ceramiki w Krakowie, potwierdzające, iż szyby zespolone jednokomorowe o budowie 4/16/4 PLANITHERM FUTUR z argonem, dostarczone przez C. Sp.z o.o, posiadają współczynnik przenikania ciepła U= 1,1 W/(m2 . K). Na podstawie wyżej wyszczególnionego materiału dowodowego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w dniu [...] , na podstawie art. 105 § l Kodeksu postępowania administracyjnego, wydał decyzję znak [...] , Nr [...] o umorzeniu, z uwagi na brak podstaw prawnych do prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie okien PVC, zamontowanych w 1998 r. w budynku Szkoły Podstawowej nr 6 w Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. z urzędu, korzystając z uprawnień nadanych mu art. 83 ust. 2 oraz art. 84 ust. l pkt l Prawa budowlanego, z uwagi na szczególny charakter sprawy, uznał za konieczne dokonanie weryfikacji podstaw prawnych decyzji organu I-szej instancji, wydanej w przedmiotowej sprawie. W celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy kwestii organ nadzoru budowlanego II-ej instancji przeprowadził dodatkowe postępowanie wyjaśniające. Na podstawie dokumentów zebranych w czasie powyższego postępowania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził iż: - firma "A. " nie wskazała, w/g jakiej dokumentacji konstrukcyjnej, bądź jakiej Polskiej Normy, wykonała okna zamontowane w Szkole Podstawowej nr 6 w Z. ; - niewłaściwie wystawiła deklarację zgodności na zamontowane w szkole okna, gdyż zadeklarowała ich zgodność z Polską Normą PN-88/B-10085/A2, która nie funkcjonuje samodzielnie, lecz wprowadza jedynie zmiany do Polskiej Normy PN-88/B-10085, której przedmiotem są wymagania i badania okien, drzwi i wrót z drewna i materiałów drewnopodobnych oraz tworzywa sztucznego, czyli metodyka badania zgodności parametrów techniczno-konstrukcyjnych w/w wyrobów z ich dokumentacją techniczną; - zamontowane w szkole okna /tj. 2290 x 2030 mm/, posiadają wymiary gabarytowe większe od największego okna systemu THYSSEN AD /tj. 1480 x 2100/, ujętego w "Aprobacie technicznej ITB nr K-2133/95", wg której firma "A. " na podstawie "Certyfikatu zgodności nr CZITB-63/1997" miała prawo produkować i wprowadzać do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie, okna i drzwi balkonowe z profili PVC systemu THYSSEN AD. Na podstawie powyższych ustaleń, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził, iż decyzja organu nadzoru budowlanego I-szej instancji o umorzeniu postępowania, na podstawie art. 105 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego, wydana została z rażącym naruszeniem prawa i w wydanej w dniu [...] decyzji nr [...] znak [...] , stwierdził z urzędu jej nieważność. Wymieniona decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją znak [...] , wydaną w dniu [...] W tym stanie, kontynuując postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowych okien Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. w celu wyjaśnienia wszystkich uwag zasygnalizowanych przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. w uzasadnieniu decyzji nr [...] , wydał w dniu [...] postanowienie nr [...] , zakwestionowane w sprawie niniejszej. Na powyższe postanowienie, zażalenie do organu nadzoru budowlanego II-ej instancji, wniósł Zarząd Miasta Z. , a po rozpatrzeniu tego zażalenia Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią wniesionego zażalenia stwierdził, iż z uwagi na charakter obiektu, w którym zamontowane są okna, objęte przedmiotowym postępowaniem (budynek szkolny) zasadnym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w celu wyjaśnienia, czy spełniają one wymogi podstawowe, dotyczące bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, warunków higienicznych i zdrowotnych, oszczędności energii, wymaganych art. 5 ust. l pkt l Prawa budowlanego. Wyjaśnienie powyższych zagadnień jest zdaniem organu odwoławczego niezbędne, dla wydania przez właściwy organ decyzji kończącej przedmiotowe postępowanie administracyjne. W skardze wniesionej do Naczelnego Sądu Administracyjnego na wymienione postanowienie ostateczne z dnia [...] , M. T. zażądał uchylenia tego postanowienia jako niezgodnego z prawem, oraz wstrzymania wykonania wymienionego wyżej postanowienia i "postępowania prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do czasu rozpatrzenia niniejszej skargi". Wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia został przez Sąd uwzględniony, postanowieniem z dnia [...] . Uzasadniając skargę. M.T. wskazał, że zaskarżone przez niego postanowienie wydane zostało przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z naruszeniem prawa, a dotyczyło ono utrzymania w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia [...] Skarżący zarzucił, że skarżone postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zostały wydane w następstwie pogwałcenia przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego przepisów KPA i wszczęcia bez podstaw prawnych postępowania rok wcześniej zakończonego prawomocną decyzją z dnia [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego. W ocenie strony skarżącej, nakładane na jego firmę obowiązki, nie mają oparcia w przepisach prawa. Żaden z organów nie uzasadnił podstaw prawnych obowiązku wykonania przez skarżącego ekspertyzy obejmującej ocenę techniczną, czy też obowiązek przeprowadzenia analizy konstrukcji okien oraz wskazania dokumentacji konstrukcyjnej wg której zostały okna wykonane. Nie wykazano np., że istnieją uzasadnione wątpliwości co do jakości i bezpieczeństwa wykonanych przez skarżącego okien. Skarżący zarzucił, że realizacja skarżonego postanowienia naraża jego firmę nie tylko na wysokie i nieuzasadnione koszty, ale również, co ważniejsze, na utratę zaufania klientów, co całkowicie uzasadnia wniosek o wstrzymanie wykonania postanowienia oraz prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na skargę, organ orzekający wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Odnosząc się do zarzutów skargi, organ drugiej instancji wyjaśnił, że: 1. art. 10 Prawa budowlanego zobowiązywał firmę "A. " /wykonawcę robót budowlanych związanych z wymianą okien, a zarazem producenta okien, zamontowanych w budynku szkolnym/, do zastosowania w czasie wykonywania prac, okien dopuszczonych do obrotu i powszechnego lub jednostkowego stosowania w budownictwie. Postępowanie wyjaśniające, przeprowadzone przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. wykazało w sposób jednoznaczny, iż firma "A. " zamontowała w budynku szkolnym okna nieznanej konstrukcji, nie spełniające wymagań art. 10 Prawa budowlanego. Zamontowała więc w budynku szkolnym okna nie spełniające wymagań podstawowych, określonych w art. 5 ust. l pkt.1 Prawa budowlanego. 2. mając świadomość zagrożenia płynącego z tego faktu dla osób korzystających z powyższego budynku szkolnego (dzieci, nauczycieli, itp.),Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za właściwe utrzymanie w mocy postanowienia organu I-szej instancji, nakazującego firmie "A. " wykonanie ekspertyzy zamontowanych okien, z której wynikałoby, czy zamontowane okna spełniają wymagania podstawowe w zakresie bezpieczeństwa konstrukcji, bezpieczeństwa użytkowania, itd., określone w art. 5 ust. l pkt l Prawa budowlanego w celu ewentualnego podjęcia następnych działań. W tym stanie faktycznym, organy nadzoru budowlanego, upoważnione były do nakazania firmie "A. " przedłożenia ekspertyzy zamontowanych okien, art. 81 c ust. l i ust. 2 Prawa budowlanego, a zatem zarzut strony skarżącej, iż zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem prawa, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uznał za nieuzasadniony. 3. Zaskarżone przez firmę "A. " postanowienie wydane zostało [...] , a więc w okresie, gdy w obiegu prawnym funkcjonowała decyzja ostateczna Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie znak [...] z dnia [...] , utrzymująca w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. nr [...] , znak [...] z dnia [...] , którą Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. stwierdził z urzędu nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. nr [...] z dnia [...] znak [...] , umarzającej, na podstawie art. 105 §1 K.p.a., postępowanie administracyjne w sprawie okien PVC zamontowanych w 1998 r. w budynku Szkoły Podstawowej w Z. . Tak więc, bez wpływu na prawidłowość w dacie wydania, pozostaje fakt późniejszego wstrzymania przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w/w decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zatem i w tym przypadku zarzut strony skarżącej jest nieuzasadniony, tym bardziej, iż do chwili obecnej nie została rozpatrzona merytorycznie przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie skarga strony skarżącej na w/w decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. 4. Zdaniem organu orzekającego, nieuprawniony jest również zarzut strony skarżącej, iż żaden z organów nie uzasadnił podstaw prawnych obowiązku wykonania przez stronę skarżącą nakazanej ekspertyzy. W opinii organu, podstawy prawne wydanych decyzji i postanowień wskazano jednoznacznie w ich częściach tytułowych i szeroko omówiono w uzasadnieniu. Organy nadzoru budowlanego powołane są między innymi do kontroli przestrzegania przepisów Prawa budowlanego przez uczestników procesu inwestycyjnego i w przypadkach, gdy stwierdzą jego naruszenie, podejmowania działań zgodnie z kompetencjami wynikającymi z art. 83 ust. l Prawa budowlanego. Tak więc zarzut strony skarżącej, iż organy nadzoru budowlanego narażają ją na wysokie i nieuzasadnione koszty jest paradoksalny, gdyż to strona skarżąca montując w budynku szkolnym okna niedopuszczone do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie, naruszyła obowiązujące przepisy Prawa budowlanego (art. 10) i tym działaniem stworzyła zagrożenie dla ludzi korzystających z budynku szkolnego i znajdującego się tam mienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W sprawie niniejszej jest bezsporne, iż kwestionowane przez stronę skarżącą postanowienia organów drugiej i pierwszej instancji, zostały wydane "stosownie do dyspozycji zawartej w ostatecznej decyzji nr [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] ", co wprost stwierdzono w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego z dnia [...] i potwierdzono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, a zatem - w oparciu o tę decyzję. Jak to już wcześniej wskazano, powołaną decyzją z dnia [...] , organ drugiej instancji stwierdził (z urzędu) nieważność wymienionej wyżej decyzji organu pierwszej instancji z dnia 27 stycznia 2000 roku, umarzającej postępowanie "w sprawie okien pvc zamontowanych w 1998 r. w budynku Szkoły Podstawowej Nr 6 w Z. jako bezprzedmiotowe", na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] , organ orzekający wskazał, że w odniesieniu do zamontowanych okien, organ I instancji nie wyjaśnił szeregu dokładnie sprecyzowanych kwestii (przeniesionych następnie do treści obowiązków, nałożonych na mocy postanowień, zakwestionowanych w sprawie niniejszej). uznając jednocześnie zasadność dalszego prowadzenia "przedmiotowego postępowania administracyjnego, w celu wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy kwestii, aby zapewnić właściwe warunki bezpieczeństwa dla ludzi i mienia w przedmiotowym budynku szkolnym". Niewątpliwe jest również, że decyzja ta została utrzymana w mocy przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] , Nr [...] . Wymienione decyzje, w przedmiocie stwierdzenia nieważności, jak to ustalił Sąd administracyjny, już po wniesieniu skargi w sprawie rozpoznawanej, zostały uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 3 lutego 2003 roku, sygn.akt IV SA 1551/01 (wyrok dołączony do akt sądowych przedmiotowej sprawy). W uzasadnieniu tego wyroku wskazano (między innymi), że decyzja organu I instancji "nosi w istocie cechy decyzji organu odwoławczego, a nie decyzji wydanej w trybie nadzoru". W ocenie Sądu, wyrażonej w przywołanym uzasadnieniu wyroku, zaskarżona decyzja nie zawiera podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego, jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji. W tym stanie, po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny, wyroku z dnia 3 lutego 2003 roku, pozostaje nadal w obrocie prawnym wskazana wcześniej ostateczna decyzja pierwszoinstancyjna, umarzająca jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne "w sprawie okien" zamontowanych w roku 1998 w budynku Szkoły Podstawowej Nr 6 w Z. . Oznacza to, że w sprawie niniejszej wystąpiła przesłanka, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 8 w związku z art. 126 Kodeksu postępowania administracyjnego, niezbędna do wznowienia postępowania. Z tych względów, na podstawie art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) w związku z art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), należało orzec, jak w sentencji wyroku.