II SA/Łd 1654/02

Dnia 15 września 2004 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Stępień, Sędziowie : Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, p.o. Sędziego WSA Renata Kubot-Szustowska (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Dębowska, po rozpoznaniu w dniu 15 września 2004 roku na rozprawie sprawy ze skargi T. A. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz T. A. kwotę 10,00 (dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta P., działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. nr 106 z 2000r.,poz. 1126 ze zm.), uwzględnił wniosek I. S. i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił I. i A. małżonkom S. pozwolenia na budowę polegającą na wykonaniu robót budowlanych, zmierzających do zamurowania wrót garażowych i osadzenie otworu okiennego w związku z planowaną zmianą sposobu użytkowania garażu na pomieszczenie zakładu krawieckiego w zakresie dziewiarstwa na terenie nieruchomości, położonej w P., przy ul. A 13. W uzasadnieniu orzeczenia organ I instancji wskazał, iż inwestor wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, przedkładając umowę sprzedaży tejże nieruchomości, sporządzonej w formie aktu notarialnego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli T. i M. małżonkowie A., podnosząc, iż nie wyrażają zgody na zmianę przeznaczenia budynku garażowego, wybudowanego przez inwestora w granicy na pomieszczenie zakładu krawieckiego. Wskazali, iż małżonkowie S. na terenie nieruchomości, przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, posiadają już szwalnię, w której praca odbywa się w systemie ciągłym. Naraża to skarżących, których działka sąsiaduje z terenem inwestycji, na nadmierny hałas, uciążliwy szczególnie nocą. Podnieśli także, iż wyrazili zgodę na lokalizację obiektu w granicy, tylko pod warunkiem, że obiekt ten (garaż) nigdy nie będzie miał innego charakteru. Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podnosząc w uzasadnieniu, iż zaplanowane roboty budowlane prowadzone będą w obiekcie, wybudowanym na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] i nie będą powodować zmiany sposobu zagospodarowania trenu działki o numerze ewidencyjnym 48. Ponadto, zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul. B w P., zatwierdzonym uchwałą nr XXXXI/521/2000 Rady Miejskiej w P. z dnia 29.grudnia 2000r., nieruchomość, położona przy ul. A 13, znajduje się na terenie oznaczonym symbolem MN, dla którego plan ustalił zasady zagospodarowania, "w tym dla budynków o innych funkcjach – ustalono adaptację stałą, zgodnie z rysunkiem planu, z wykluczeniem prowadzenia w niej działalności szkodliwej dla środowiska lub mogącej pogorszyć stan środowiska." Zdaniem organu odwoławczego, projekt budowlany wykonała osoba o wymaganych uprawnieniach, został on nadto zaopiniowany bez zastrzeżeń pod względem zgodności z przepisami bhp i wymaganiami higieniczno-zdrowotnymi. Zatem po uwzględnieniu tychże opinii, roboty budowlane, w celu adaptacji budynku garażu na pomieszczenie zakładu krawieckiego "nie zmienią w sposób niedopuszczalny warunków zdrowotnych, higieniczno-sanitarnych i ochrony środowiska otoczenia nieruchomości inwestora. Odnosząc się zaś do zarzutów odwołujących się, organ wskazał, iż w obecnym stanie prawnym, na wykonanie robót budowlanych w obiekcie, usytuowanych w granicy, nie jest już wymagana zgoda sąsiadów. Zatem zaskarżona decyzja nie narusza interesów osób trzecich, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożyła T. A., wnosząc o jego uchylenie "i niepozwolenie na zmianę zagospodarowania budynku gospodarczego". Wskazała, iż działka, stanowiąca własność inwestorów położona jest na terenach budownictwa jednorodzinnego. Podobnie jak nieruchomości sąsiednie ma niewielką powierzchnię (kilkaset metrów kwadratowych) i przeznaczona jest do zamieszkania lub do prowadzenia niewielkiej działalności gospodarczej, nie zaś do budowania dużych obiektów produkcyjnych, jakim jest szwalnia. Inwestor na niewielkiej działce posiada już trzykondygnacyjny budynek mieszkalny, budynek szwalni i budynek garażowy na całej szerokości działki skarżących. W 2001r. budując tenże obiekt, A. S. zapewniał, że będzie to wyłącznie garaż, "a nawet zobowiązał się, że nigdy nie będzie zmieniał go na budynek szwalni". Obecnie chce przenieść doń maszyny, znajdujące się w jego budynku mieszkalnym, które wywołują znaczny hałas, co znacznie utrudni skarżącej i tak już uciążliwe warunki zamieszkiwania w sąsiedztwie szwalni. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, odwołując się do "merytorycznego uzasadnienia zawartego w zaskarżonej decyzji". Odnosząc się do zarzutów skarżących wskazał, iż "zakres egzekwowania oświadczeń woli stron lub ich cofnięcia nie może być rozpatrywany w postępowaniach administracyjnych, lecz w oparciu o Kodeks cywilny przed sądami powszechnymi". Uczestnicy postępowania A. S. i I. S. wnieśli o oddalenie skargi. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 97 § 1 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) sprawy, w których skargi wniesione zostały do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1.stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli art. 1 § 1 ustawy z dnia 25.lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269) natomiast, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części. Stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270), zwanej w dalszej części rozważań p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.s.a.) . Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia decyzji, Sąd stwierdził, że zaskarżone orzeczenie narusza przepisy prawa materialnego oraz normy procedury administracyjnej, w stopniu określonym w cytowanym przepisie. Podkreślenia wymaga w szczególności, iż ocena zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami, dotyczy regulacji prawnej, obowiązującej w dacie jej wydania. Tym samym fakt, iż od dnia 31.maja 2004r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 16.kwietnia 2004r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane (Dz.U. Nr 93, poz. 888), procedura uzyskiwania pozwoleń na budowę, w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego uległa zmianie, nie ma w rozpoznawanej sprawie, prawnego znaczenia. Zgodnie zatem z treścią § 11 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 15.grudnia 1994r. w sprawie warunków i trybu postępowania przy rozbiórkach nie użytkowanych, zniszczonych lub nie wykończonych obiektów budowlanych oraz udzielania pozwoleń na zmianę sposobu użytkowania obiektów budowlanych lub ich części (Dz.U. Nr 10 z 1995r., poz. 47), obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, jeżeli z treści wniosku o pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego wynika, że zmiana ta wiąże się z koniecznością wydania pozwolenia na wykonanie robót budowlanych, właściwy organ wydaje postanowienie, w którym wzywa wnioskodawcę do wystąpienia z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę, określa, jakimi dokumentami należy uzupełnić złożony wcześniej wniosek w celu uzyskania pozwolenia na budowę oraz wyznacza termin do wykonania wskazanych wyżej czynności. W przedmiotowej sprawie nie jest jasne, w jakim trybie organy rozpoznawały wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę "w związku z planowaną zmiana sposobu użytkowania". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, tym bardziej zaś z uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika, czy wniosek ten złożony został w trakcie toczącego się postępowania o zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego, czy też przed jego wszczęciem. Okoliczność ta ma zaś istotne znaczenie w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie fakt zamurowania bramy garażowej i osadzenia otworu okiennego lecz kwestia przeznaczenia budynku garażowo-gospodarczego wpływa, w sposób zasadniczy, na ocenę uciążliwości i zasięgu oddziaływania inwestycji na nieruchomości sąsiednie. Niezależnie od tego podkreślenia wymaga, iż postępowanie administracyjne, w następstwie którego wydana została zakażona decyzja, dotknięte było licznymi uchybieniami, skutkującymi naruszeniem zasad, regulujących gromadzenie i ocenę materiału dowodowego, określonych w art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14.czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. Nr 98 z 2000r., poz. 1071 ze zm.). Zgodnie bowiem z treścią art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. Nr 106 z 2000r., poz. 1126 ze zm.) pozwolenie na budowę lub rozbiórkę może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, wymaganego przepisami o ochronie środowiska oraz uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi pozwoleń, uzgodnień oraz opinii innych organów. Treść uzasadnienia organu II instancji sugeruje, iż uznał przeprowadzenie postępowania w przedmiecie zaopiniowania projektu w zakresie "wymagań bhp oraz higieniczno-zdrowotnych" za konieczne. Co więcej, że załączone do akt dokumenty, przedłożone przez inwestora, "opiniują" projekt budowlany bez zastrzeżeń. Tymczasem wraz z projektem I. S. przedłożyła jedynie kserokopie pisma Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. z dnia 28.czerwca 2002r. informującą, iż "A s.c. w P., ul. C 13 posiada właściwe warunki sanitarne i znajduje się pod stałym nadzorem Inspekcji Sanitarnej" oraz kserokopię protokołu "z przeprowadzonych oględzin w zakresie bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie "A" s.c. A. i I. S. w P., ul. C 13". Żaden ze wspomnianych dokumentów nie dotyczył ani przedłożonego projektu budowlanego ani nawet planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Tym samym, we wskazanym wyżej zakresie, decyzja organu odwoławczego sprzeczna jest z treścią, zgromadzonego w aktach administracyjnych, materiału dowodowego. Dodatkowo art. 32 ust. 4 cytowanej ustawy, pozwala na wydanie pozwolenia na budowę wyłącznie temu, kto wystąpił ze stosownym wnioskiem, w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nawet zatem przy przyjęciu, iż roboty budowlane, na wykonanie których zezwolono, nie spowodują zmiany sposobu zagospodarowania terenu, w rozumieniu obowiązującego wówczas art. 32 ustawy z dnia 7.lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz.U. Nr 15 z 1999r., poz. 139 ze zm.), pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto wystąpił z wnioskiem w tym przedmiocie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie wniosek o wydanie pozwolenia na budowę złożyła I. S., zaś pozwolenie na budowę wydane zostało na rzecz I. S. i A. S. Również spełnienie wymogów określonych w art.35 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy z dnia 7.lipca 1994r. Prawo budowlane, budzi poważne zastrzeżenia. W toku postępowania odwoławczego do akt sprawy załączono wyrys i "wyciąg" (sporządzony przez organ I instancji) z "miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla budownictwa jednorodzinnego przy ul. B w P.". Wyciąg ten nie ma charakteru wypisu z planu ale już na jego podstawie rodzi się wątpliwość czy projekt zagospodarowania działki inwestorów zgodny jest z miejscowym planem zagospodarowania terenu, skoro plan ten dopuszcza lokalizację usług w formie pomieszczeń wbudowanych w bryłę budynku mieszkalnego, bądź jako obiektu parterowego, tworzącego z nim całość architektoniczną. Z przedłożonego projektu wynika natomiast, iż roboty budowlane, związane "z planowaną zmianą sposobu użytkowania", mają być wykonane w budynku garażowym, wolnostojącym. Analizy wymagała zatem kwestia spełnienia warunku "całości architektonicznej" z istniejącymi budynkami mieszkalnymi inwestorów, której brak w zaskarżonej decyzji. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] Po myśli art. 152 p.s.a. natomiast orzeczono w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 55 ust. 1 ustawy z dnia 11.maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) w zw. z 97 § 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), wobec tego, iż zasądzeniu na rzecz skarżącej podlegał jedynie uiszczony przezeń wpis sądowy.